我國已提出推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的能源發(fā)展方向，持續(xù)增加清潔、綠色能源供應(yīng)量，不斷提升其在能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比重是能源革命的基礎(chǔ)。
隨著應(yīng)用規(guī)模不斷擴(kuò)大，可再生能源面臨愈加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，尤其是較高比例限電、電價(jià)補(bǔ)貼缺口、規(guī)劃建設(shè)配套等問題凸顯。在當(dāng)前環(huán)境下，僅靠延續(xù)既往政策將難以化解可再生能源發(fā)展面臨的迫切問題，必須結(jié)合能源發(fā)展形勢和電力體制改革進(jìn)程，進(jìn)行可再生能源政策和機(jī)制創(chuàng)新。
近期發(fā)布的《關(guān)于建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知(征求意見稿)》(以下簡稱《通知》)，雖然還在征求意見階段，但已在業(yè)內(nèi)引起較大反響，筆者研讀后深有感觸，粗淺觀點(diǎn)如下：
指標(biāo)管理體系是重要抓手
推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，加快能源供應(yīng)轉(zhuǎn)型，需要有可操作、可落地措施。雖然我國提出了約束性的非化石能源占比目標(biāo)，也有《可再生能源法》作保障，但目前許多地方出現(xiàn)嚴(yán)重的棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象及各地大干快上煤電項(xiàng)目的趨勢表明，非化石能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有許多深層次的體制機(jī)制問題待解決，必須有量化的考核指標(biāo)及具體抓手推進(jìn)實(shí)施。
為此，國家能源局在今年3月發(fā)文提出建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度，目的是建立全面指標(biāo)統(tǒng)計(jì)考核體系，引導(dǎo)地方科學(xué)制定可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)以及能源發(fā)展規(guī)劃編制、實(shí)施，明確地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)在發(fā)展可再生能源方面的責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的監(jiān)測和評(píng)價(jià)體系，從而實(shí)現(xiàn)更加有效的事中事后監(jiān)管，進(jìn)而推動(dòng)能源系統(tǒng)朝綠色低碳方向轉(zhuǎn)型。實(shí)施非水可再生能源發(fā)電配額制度就是落實(shí)目標(biāo)引導(dǎo)制度、建立監(jiān)測和評(píng)價(jià)體系的一項(xiàng)具體措施，也是動(dòng)員和督促能源領(lǐng)域各個(gè)相關(guān)方推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要抓手，應(yīng)以其為先導(dǎo)，逐步建立全面的可再生能源指標(biāo)管理和考核體系。
燃煤火電機(jī)組承擔(dān)配額必要且可行
根據(jù)《通知》，2020年各煤電企業(yè)承擔(dān)的非水可再生能源發(fā)電量配額與煤電發(fā)電量的比重不低于15%。將燃煤火電機(jī)組作為配額責(zé)任主體，具備可操作性并可體現(xiàn)多重意義。
一方面，選擇發(fā)電企業(yè)作為配額承擔(dān)主體符合我國當(dāng)前電力行業(yè)的總體環(huán)境。從全球可再生能源責(zé)任目標(biāo)機(jī)制看，強(qiáng)制市場份額或配額制度是較成熟的機(jī)制，在美國、英國、瑞典、澳大利亞、日本、韓國等幾十個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施，是推動(dòng)許多國家和地區(qū)可再生能源發(fā)展的重要市場機(jī)制。承擔(dān)強(qiáng)制配額的主體，有的是電網(wǎng)企業(yè)(如美國大部分州、英國)，有的是發(fā)電企業(yè)(如韓國、我國臺(tái)灣地區(qū))。我國在2015年啟動(dòng)新一輪電力體制改革且有一定進(jìn)展，但在短期內(nèi)達(dá)到如歐美的完全電力市場化模式、期冀市場化改革一步到位是不現(xiàn)實(shí)的。但我國放開發(fā)電側(cè)的改革已有十余年，將發(fā)電企業(yè)作為責(zé)任和被考核主體具備基礎(chǔ)和條件。
另一方面，燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)配額責(zé)任是落實(shí)電力行業(yè)供給側(cè)改革的一項(xiàng)重要措施。由于煤炭價(jià)格持續(xù)下降，發(fā)電企業(yè)投資煤電熱情高漲，近一年多在電力消費(fèi)增速大幅降低的情況下，煤電裝機(jī)仍創(chuàng)歷史新高，2015年新增煤電裝機(jī)超過5000萬千瓦，且有超過3億千瓦的煤電處于在建、核準(zhǔn)或前期工作狀態(tài)。隨著我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，預(yù)計(jì)“十三五”期間的用電量增速將趨于平穩(wěn)，煤電項(xiàng)目大干快上的局面加劇了當(dāng)前全國電源過剩的趨勢，造成各類電源之間，尤其是煤電與可再生能源之間直接爭奪當(dāng)前的利益空間和未來的發(fā)展空間?？紤]綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型、煤炭消費(fèi)總量控制、能源領(lǐng)域供給側(cè)改革等各項(xiàng)要求，需要強(qiáng)化煤電企業(yè)發(fā)展或支持清潔能源的責(zé)任，并進(jìn)一步抑制企業(yè)投資煤電沖動(dòng)，推進(jìn)向清潔綠色電力轉(zhuǎn)型。
其次，承擔(dān)綠色電力配額是燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一個(gè)重要體現(xiàn)。長期以來，我國煤電定價(jià)機(jī)制并沒有將其外部性成本考慮在內(nèi)，煤電企業(yè)在排放污染物時(shí)沒有承擔(dān)應(yīng)有的環(huán)保責(zé)任。此外，碳交易等反映煤電外部性成本的市場機(jī)制還需要一段時(shí)間才能得以全面實(shí)施，在近期內(nèi)傳導(dǎo)到煤電成本上的作用也有限。燃煤發(fā)電企業(yè)購買綠色證書滿足配額要求，可作為支付其外部性費(fèi)用的一條途徑。
需要指出的是，煤電企業(yè)以自建非水可再生能源項(xiàng)目或購買綠色證書的方式完成配額指標(biāo)，與現(xiàn)有“可再生能源電價(jià)附加”政策并無矛盾沖突之處。“可再生能源電價(jià)附加”的征收對象是電力用戶，是依據(jù)銷售電量征收的，體現(xiàn)的是全體電力用戶支持可再生能源發(fā)展的責(zé)任，征收范圍并不包括發(fā)電企業(yè)，煤電企業(yè)也不需要依據(jù)其發(fā)電量繳納可再生能源電價(jià)附加。
15%的配額指標(biāo)與非化石能源占比目標(biāo)相適應(yīng)
2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)量占比達(dá)到15%，是“十三五”期間我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)約束性目標(biāo)。
在非化石能源發(fā)電中，由于建設(shè)工期的因素，到2020年可投產(chǎn)的水電、核電項(xiàng)目及可能發(fā)電量基本是確定的。 “十三五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃初步確定的目標(biāo)折算為2020年非水可再生能源發(fā)電量總計(jì)約6800~7000億千瓦時(shí)。再考慮2020年的與燃煤發(fā)電量約4.4~4.8萬億千瓦時(shí)，非水可再生能源發(fā)電量約占燃煤發(fā)電量的15%。換言之，如果燃煤發(fā)電企業(yè)實(shí)現(xiàn)了配額指標(biāo)要求，2020年國家確定的非化石能源占比目標(biāo)相應(yīng)也就可以實(shí)現(xiàn)。
綠色證書交易 促進(jìn)可再生能源融入電力市場
在目標(biāo)引導(dǎo)制度和發(fā)電配額考核制度中，建立綠色證書交易機(jī)制是符合市場化改革方向的一個(gè)亮點(diǎn)和核心。如果沒有綠色證書交易機(jī)制，無論對電網(wǎng)企業(yè)提出消納可再生能源電量比例要求，還是對發(fā)電企業(yè)提出可再生能源發(fā)電量占比要求，都不可避免帶上行政計(jì)劃色彩。燃煤發(fā)電企業(yè)可通過自建非水可再生能源項(xiàng)目或購買可再生能源綠色證書的方式，完成發(fā)電配額考核指標(biāo)要求，即通過綠色證書交易機(jī)制，以市場化方式推進(jìn)可再生能源發(fā)電配額機(jī)制的實(shí)施和促進(jìn)可再生能源逐步融入電力市場。
綠色證書交易機(jī)制與可再生能源電價(jià)和補(bǔ)貼政策之間有直接關(guān)聯(lián)，應(yīng)與電價(jià)和補(bǔ)貼機(jī)制改革相輔相成，協(xié)同推進(jìn)。考慮到電力體制改革提出要放開輸配外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，發(fā)用電計(jì)劃也將有序放開，新增火電原則上都要參與市場，這樣未來燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)存在的意義就會(huì)逐漸失去，這也意味著依托燃煤標(biāo)桿電價(jià)的可再生能源價(jià)格及補(bǔ)貼機(jī)制要做重大調(diào)整。未來風(fēng)電、光伏等可再生能源電價(jià)形成機(jī)制可能需要由分資源區(qū)標(biāo)桿電價(jià)逐步調(diào)整為電力市場中的批發(fā)電價(jià)加上定額電價(jià)補(bǔ)貼兩部分組成，即由現(xiàn)有的差價(jià)補(bǔ)貼向定額補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。因此，實(shí)施綠色證書交易機(jī)制，可再生能源發(fā)電的收益就將來自于電力市場上網(wǎng)價(jià)格、定額補(bǔ)貼和綠色證書收益三個(gè)方面，將會(huì)降低對政府財(cái)政補(bǔ)貼的需求；并且隨著可再生能源成本下降、綠色證書機(jī)制完善，逐步提升綠色證書價(jià)格和收益，可加快可再生能源發(fā)電差價(jià)或定額補(bǔ)貼降低的步伐，盡快實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，使可再生能源發(fā)電完全參與電力市場。
另外，到2015年底我國可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼累計(jì)資金缺口約400億元，補(bǔ)貼資金拖欠問題已對可再生能源發(fā)電全產(chǎn)業(yè)鏈造成影響，如果政策不做調(diào)整，“十三五”期間補(bǔ)貼缺口仍將存在并將逐年擴(kuò)大。據(jù)初步測算，如考慮綠色證書交易實(shí)施起步階段的幾年內(nèi)，一個(gè)綠色證書(一兆瓦時(shí))價(jià)格約100元，則現(xiàn)有可再生能源基金規(guī)模基本可滿足電價(jià)補(bǔ)貼需要。
