2021年12月1日，為規(guī)范風(fēng)電場改造升級和退役管理工作，推動風(fēng)電產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，國家能源局綜合司發(fā)布了《關(guān)于征求〈風(fēng)電場改造升級和退役管理辦法〉（征求意見稿）意見的函》（文后附有全文），向各省市能源部門、電力集團(tuán)和專業(yè)人士征求意見。
國內(nèi)實(shí)踐
早在《風(fēng)電場改造升級和退役管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）發(fā)布之前，國內(nèi)已不乏諸多風(fēng)場開展了升級改造工作，例如：
這些老舊風(fēng)場通過“以新代舊”，大幅提升了風(fēng)場整體發(fā)電能力；通過“以大代小”，在裝機(jī)容量不變的前提下減少了風(fēng)機(jī)數(shù)量，提升了土地利用率，大大增加了風(fēng)場的經(jīng)營效益。同時上述項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也為未來老舊風(fēng)場退役或升級改造提供了可行示范。
征求意見稿發(fā)布之后，國內(nèi)也有能源企業(yè)-龍?jiān)磳幭墓緢A滿完成了賀蘭山第四風(fēng)電場“以大代小”7.95萬千瓦等容風(fēng)電技改項(xiàng)目備案手續(xù)?？梢灶A(yù)想，在未來新增陸上風(fēng)電項(xiàng)目指標(biāo)緊張、核準(zhǔn)難度增加的趨勢下，老舊風(fēng)場的升級改造或許會成為下一個具有發(fā)展前景的投資目標(biāo)。
征求意見稿重點(diǎn)條款解讀
風(fēng)電場改造升級，是指對風(fēng)電場風(fēng)電機(jī)組進(jìn)行“以大代小”，對配套升壓變電站、場內(nèi)集電線路等設(shè)施進(jìn)行更換或技術(shù)改造升級。風(fēng)電場改造升級分為增容改造和等容改造兩類。通覽征求意見稿全文，我們理解該文件有如下幾方面重點(diǎn)：
1、指標(biāo)核準(zhǔn)
根據(jù)征求意見稿，獲得風(fēng)電場改造升級的指標(biāo)與核準(zhǔn)程序同新裝陸上風(fēng)電類似，同樣實(shí)施規(guī)模化管理。由各省級能源部門組織編制本行政區(qū)域內(nèi)風(fēng)電場改造升級和退役實(shí)施方案，確定年度擬改造升級和退役風(fēng)電場具體規(guī)模計(jì)劃，報(bào)國務(wù)院備案后實(shí)施。風(fēng)電場改造升級項(xiàng)目在獲取指標(biāo)后，仍應(yīng)取得省級能源主管部門核準(zhǔn)后方可實(shí)施。
2、投資主體
根據(jù)征求意見稿，風(fēng)電場改造升級項(xiàng)目同樣禁止“路條買賣”的行為，要求在項(xiàng)目改造完畢全容量并網(wǎng)前不得變更投資開發(fā)主體。
3、電力接入與并網(wǎng)
對于等容改造風(fēng)電項(xiàng)目，原并網(wǎng)容量不占用新增消納空間，并網(wǎng)前需完成接入系統(tǒng)方案復(fù)核；對于增容改造風(fēng)電項(xiàng)目，則需重新辦理接入系統(tǒng)意見，該類項(xiàng)目原容量在保障性并網(wǎng)規(guī)模內(nèi)，新增并網(wǎng)容量優(yōu)先納入本省（區(qū)、市）保障性并網(wǎng)規(guī)模，鼓勵通過市場化方式并網(wǎng)。
關(guān)于送出工程則明確由電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)配套建設(shè)，允許企業(yè)先行投資建設(shè)后由電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行回購。
4、用地要求
原則上，升級改造風(fēng)電項(xiàng)目應(yīng)重新辦理用地預(yù)審與選址意見書。同時滿足以下三個條件的省級改造項(xiàng)目豁免辦理用地預(yù)審：1）不改變風(fēng)電機(jī)組位置；2）改造后用地面積總和小于改造前面積；3）符合國土空間規(guī)劃的。
就林地使用的要求而言，各類自然保護(hù)地內(nèi)的風(fēng)電場原則上不進(jìn)行改造升級。其他風(fēng)電場改造升級應(yīng)盡量不占或少占林地，確需使用林地的，應(yīng)依法辦理使用林地手續(xù)。
5、審批手續(xù)
風(fēng)電場改造升級項(xiàng)目應(yīng)依法履行環(huán)評手續(xù)。根據(jù)征求意見稿，未明確豁免辦理環(huán)評手續(xù)的情形，我們理解風(fēng)電場改造升級項(xiàng)目應(yīng)一律重新辦理環(huán)評手續(xù)。
不改變風(fēng)電機(jī)組位置的改造升級項(xiàng)目，則無需重新辦理水保手續(xù)，但實(shí)施過程中應(yīng)按原批復(fù)意見做好相關(guān)工作。
6、上網(wǎng)電價及補(bǔ)貼
關(guān)于電價問題，風(fēng)電場改造升級項(xiàng)目上網(wǎng)電價補(bǔ)貼電量部分按原項(xiàng)目電價政策執(zhí)行，其余電量部分按項(xiàng)目重新備案當(dāng)年電價政策執(zhí)行。
運(yùn)營期未滿20年且累計(jì)發(fā)電量未超過改造前項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量的改造升級項(xiàng)目，繼續(xù)享受可再生能源資金補(bǔ)貼，改造升級期間同樣須計(jì)入項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼年限，改造升級完成后需辦理補(bǔ)貼清單變更。改造升級項(xiàng)目每年的補(bǔ)貼電量為改造前項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量的5%，即將補(bǔ)貼分?jǐn)偟?0年內(nèi)發(fā)放，如實(shí)際發(fā)電量未達(dá)到改造前項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量5%的，補(bǔ)貼電量按實(shí)際發(fā)電量執(zhí)行。
風(fēng)電場完成改造升級后，運(yùn)營期滿20年或累計(jì)發(fā)電量超過改造前項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量，不再享受可再生能源資金補(bǔ)貼。
風(fēng)控建議
我們理解，對于投資人而言，投資老舊風(fēng)場升級改造項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注下列問題：
第一、改造項(xiàng)目全容量并網(wǎng)之前應(yīng)避免股權(quán)交易。
《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》第七條第二款規(guī)定：“項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)對項(xiàng)目進(jìn)行的核準(zhǔn)是行政許可事項(xiàng)，實(shí)施行政許可所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由本級財(cái)政予以保障。”
《中華人民共和國行政許可法》第八十條規(guī)定：“被許可人有下列行為之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓行政許可的；……”。
《國家能源局關(guān)于開展新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管工作的通知》（國能監(jiān)管[2014]450號）指出，新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)的投機(jī)行為，增加了項(xiàng)目建設(shè)成本，擾亂了新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序。因此，國家能源局在全國范圍內(nèi)開展新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管，并提出重點(diǎn)監(jiān)管事項(xiàng)之一即為“電源項(xiàng)目投產(chǎn)前的股權(quán)變動情況”。
本次征求意見稿中指出，升級改造項(xiàng)目全容量并網(wǎng)前不得變更開發(fā)主體。因此我們理解，上述適用于新建風(fēng)力發(fā)電電源項(xiàng)目禁止倒賣項(xiàng)目核準(zhǔn)文件，即禁止“路條買賣”的監(jiān)管規(guī)定，同樣適用于升級改造風(fēng)電項(xiàng)目。
對于有意愿投資老舊風(fēng)場的投資人而言，為滿足投資需求同時規(guī)避“路條買賣”的風(fēng)險，我們建議，投資人可以考慮在改造升級項(xiàng)目尚未正式開始開發(fā)的階段，即未獲得改造項(xiàng)目的指標(biāo)/核準(zhǔn)文件前即與老舊風(fēng)場持有主體開展開發(fā)合作或股權(quán)收購。當(dāng)然，為盡量規(guī)避此類項(xiàng)目無法取得升級改造的指標(biāo)或核準(zhǔn)等必要開發(fā)手續(xù)風(fēng)險，建議投資人在前期合作協(xié)議或股權(quán)收購協(xié)議中，約定股權(quán)退出機(jī)制或設(shè)置對賭條款，并妥善約定觸發(fā)前提，避免在出現(xiàn)開發(fā)僵局時（如無法獲得必要指標(biāo)、核準(zhǔn)文件、環(huán)評批復(fù)等開發(fā)手續(xù)等情形），投資人陷入進(jìn)退兩難的局面。
建議投資人考慮在項(xiàng)目并網(wǎng)投產(chǎn)后再進(jìn)行股權(quán)收購，此類模式相對而言仍為較安全的選擇。
第二、對擬投資的升級改造項(xiàng)目進(jìn)行徹底的盡職調(diào)查。
征求意見稿在升級改造項(xiàng)目審批手續(xù)合規(guī)性方面進(jìn)行了一系列規(guī)定，其中重點(diǎn)提出了對此類項(xiàng)目辦理用地、用林、環(huán)境影響性評價、電價、并網(wǎng)等手續(xù)的合規(guī)要求。上述要求也與我國協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的綠色低碳發(fā)展要求相契合。
考慮到風(fēng)力發(fā)電機(jī)組升級可能會涉及風(fēng)機(jī)微觀選址的機(jī)位調(diào)整，或原址改造后新機(jī)組用地面積增大，或風(fēng)場區(qū)域土地性質(zhì)在全國第三次土地調(diào)查之后發(fā)生了變更，或被劃入自然保護(hù)區(qū)或生態(tài)保護(hù)區(qū)等諸多可能性，因此筆者建議，投資人應(yīng)聘請專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)對擬投資的升級改造項(xiàng)目進(jìn)行必要的法律盡職調(diào)查，對改造升級后的項(xiàng)目用地基本情況（土地面積、權(quán)屬、性質(zhì)等），是否符合國土空間利用規(guī)劃，是否符合林地保護(hù)利用規(guī)劃，是否涉及生態(tài)紅線，是否涉及自然保護(hù)區(qū)等敏感性環(huán)境因素等事項(xiàng)逐一核查，從而進(jìn)一步確定項(xiàng)目是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充辦理取得建設(shè)用地合規(guī)性手續(xù)（包括用地預(yù)審與選址意見、新增建設(shè)用地手續(xù)等）、林地合規(guī)性手續(xù)（包括永久用林/臨時用林審核同意書等）、環(huán)評批復(fù)、水保批復(fù)等各類審批手續(xù)。
同時，我們理解，對于重新選址建設(shè)的升級改造項(xiàng)目，因變更了項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)，原則上應(yīng)按照新建風(fēng)電項(xiàng)目重新辦理完整的合規(guī)性手續(xù)，建議投資人在投資此類項(xiàng)目時，與當(dāng)?shù)赝顿Y主管部門、自然資源與規(guī)劃部門、環(huán)境主管部門等進(jìn)行充分溝通，以明確此類項(xiàng)目合規(guī)性手續(xù)的辦理要求。
最后，由于老舊風(fēng)電場均已經(jīng)運(yùn)行多年，筆者也建議投資人聘請專業(yè)的財(cái)務(wù)和技術(shù)團(tuán)隊(duì)對原風(fēng)場公司開展財(cái)務(wù)和技術(shù)盡職調(diào)查，以排查公司的財(cái)務(wù)、融資、負(fù)債、發(fā)電量、電站設(shè)備、線路等是否存在問題。
第三、關(guān)注升級改造項(xiàng)目電價及消納情況，合理測算項(xiàng)目投資收益。
征求意見稿規(guī)定，升級改造項(xiàng)目在原補(bǔ)貼電量內(nèi)電價按照原項(xiàng)目電價政策執(zhí)行，補(bǔ)貼電量外的上網(wǎng)電量按照項(xiàng)目升級改造備案當(dāng)年的現(xiàn)時電價確定。
針對補(bǔ)貼電量內(nèi)的電價，只有同時滿足下述兩個條件時：1）運(yùn)營期未滿20年；2）累計(jì)發(fā)電量未超過改造前項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量，方可繼續(xù)享受電價補(bǔ)貼。需注意的是，改造升級期間同樣須計(jì)入項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼年限。這也從側(cè)面體現(xiàn)，對于重新備案后久拖不建或未建成的升級改造項(xiàng)目，項(xiàng)目電費(fèi)收益或受到不同程度的影響。投資人如在前期開發(fā)階段即介入投資，則應(yīng)考慮在前期合作協(xié)議中對項(xiàng)目改造建設(shè)工期作出明確的約定。
對于升級改造前不享受可再生能源基金補(bǔ)貼的項(xiàng)目，則建議投資人關(guān)注項(xiàng)目重新備案當(dāng)年的現(xiàn)時電價，以便測算項(xiàng)目投資收益。
除電價外，筆者同樣建議投資人關(guān)注項(xiàng)目當(dāng)?shù)叵{情況，例如項(xiàng)目如在西北地區(qū)則需要查明是否存在棄風(fēng)限電的情形，項(xiàng)目是否有其他額外的并網(wǎng)要求（例如加裝配套儲能設(shè)施等），全方位控制項(xiàng)目投資成本。
結(jié)語
截至目前，上述征求意見稿尚未有定稿公布，但對于未來老舊風(fēng)場升級改造仍具有積極指導(dǎo)意義。根據(jù)浙商證券截止至2021年9月的數(shù)據(jù)顯示，全國現(xiàn)有1.5MW及以下老舊風(fēng)電機(jī)組裝機(jī)近8000萬千瓦，數(shù)量超5000臺。由于這些機(jī)組開發(fā)較早，大部分位于風(fēng)資源特別優(yōu)異的地區(qū)，而這些機(jī)組普遍存在發(fā)電能力差、故障率高、安全隱患多等問題。無論從風(fēng)場運(yùn)營效益上來看，還是從運(yùn)維和設(shè)備安全方面考慮，啟動老舊風(fēng)電項(xiàng)目技改升級都具有其必要性。如投資人選擇投資此類項(xiàng)目，則建議注重項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性評估與合規(guī)性風(fēng)險評估，全方位全過程把控并降低投資風(fēng)險。
評論