《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱“9號文”)對推進新一輪電力體制改革做出了總體部署，提綱挈領(lǐng)地描述了電力體制改革的總體目標(biāo)、實施路徑和重點任務(wù)。如果說，從“9號文”看新一輪電力體制改革，很多人感覺好似霧里看花，看不懂究竟該怎么做，那么六個配套文件的出臺則是對如何落實9號文、有序開展電力市場化改革提出了更加清晰的思路。同時，六個配套文件還秉承“9號文”鼓勵因地制宜、探索創(chuàng)新市場化建設(shè)試點方案的理念，既明確了具有普適性的基本原則和具體要求，又允許、甚至提出了可選擇的實現(xiàn)方案架構(gòu)、核心問題解決方案。
核定獨立的輸配電價，是“放開兩頭”——放開發(fā)、用電計劃和價格的前提。
《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》的突出特點主要體現(xiàn)在以下四方面：
一是，明確指出近期輸配電價改革的重點是改革和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運營模式，即將電網(wǎng)企業(yè)通過上網(wǎng)電價和銷售電價的購銷差價作為主要收入來源的運營模式，改為按照政府核定的輸配電價收取輸配電服務(wù)費;輸配電價水平在按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定的電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)準(zhǔn)許收入基礎(chǔ)上，分電壓等級核定。
二是，考慮到各地實際情況，“試點方案不搞一刀切”，允許在輸配電價核定的相關(guān)參數(shù)、價格調(diào)整周期、總收入管制方式(如對降低成本的激勵機制)、甚至輸配電價結(jié)構(gòu)(如云南省輸配電價試點方案考慮接入價)等方面適當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)地區(qū)特點，鼓勵探索、創(chuàng)新，提出針對性強、可操作性強的試點方案。
三是，全力配合電力體制改革、積極推進全國范圍內(nèi)的輸配電價改革——“凡是電力體制改革綜合試點地區(qū)，直接列入輸配電價改革試點范圍。鼓勵具備條件的其他地區(qū)開展試點，盡快覆蓋到全國”。
四是，提出了過渡期通過輸配電價解決目前各類用戶用電價格間交叉補貼問題;考慮到各類用戶的用電特性不同，相應(yīng)的電能生產(chǎn)成本和輸配電服務(wù)成本也不同，因而各地還要密切結(jié)合上網(wǎng)電價市場化和售電價格市場化的改革進程，因地制宜地制定逐步減少工商業(yè)內(nèi)部交叉補貼，以及妥善處理對居民和農(nóng)業(yè)用戶補貼的方案。
我國經(jīng)歷了十余年電力市場化的探索，對國際上電力市場設(shè)計、建設(shè)和運營的經(jīng)驗也有了較為充分的了解。當(dāng)前，無論是專家學(xué)者，還是電力企業(yè)、政府能源管理部門，都已認(rèn)識到：中長期電力交易合同是保障電力供應(yīng)和發(fā)、用電雙方規(guī)避市場價格風(fēng)險的基礎(chǔ);現(xiàn)貨市場的集中競價交易機制是電力資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵，分時段、分價區(qū)的現(xiàn)貨市場價格是資源配置的指揮棒，不僅能為電源投資、而且為電網(wǎng)投資以及經(jīng)濟合理用電提供豐富的經(jīng)濟信號，還能為可再生能源的充分利用開辟新途徑、為分布式電源和智能電網(wǎng)發(fā)展創(chuàng)造可能性。
因為到目前為止，電能還不便于在用戶端進行大量的存儲，大宗電力商品交易必須保證發(fā)輸配用同時完成，即電力系統(tǒng)必須在保證電力實時平衡的條件下才能安全穩(wěn)定地運行，而電力負(fù)荷以及可再生能源的發(fā)電能力又具有實時變化且難以準(zhǔn)確預(yù)測的特性，所以，必須通過現(xiàn)貨市場才能保證實時平衡，而且現(xiàn)貨市場的價格是隨不同時段、不同地點的供需平衡狀況不同而有差異。因此，在這一輪電力市場化改革中，大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易(以下簡稱為“直接交易”)和現(xiàn)貨市場建設(shè)，都是不可或缺的;但與中長期電力合同交易相比，現(xiàn)貨市場交易需要較為復(fù)雜、龐大的軟硬件技術(shù)支撐平臺，市場風(fēng)險和監(jiān)管難度更大，國際上典型電力現(xiàn)貨市場模式也不盡相同，近期應(yīng)該先在少數(shù)地區(qū)試點，大部分地區(qū)近期改革的重點是規(guī)范直接交易準(zhǔn)入規(guī)則和交易規(guī)則、擴大直接交易主體范圍和電量規(guī)模，待現(xiàn)貨市場試點取得經(jīng)驗后再推廣，以使改革成本和風(fēng)險最小化。鑒于此，有關(guān)部門分別制定了《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》和《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》這兩個配套文件，前者主要用于指導(dǎo)現(xiàn)貨市場試點建設(shè);后者主要是用于指導(dǎo)在保障公益性和無議價能力的電力用戶用電，保障清潔能源和調(diào)節(jié)性電源優(yōu)先發(fā)電的基礎(chǔ)上，推廣大用戶直接交易，促進電力電量平衡從以計劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場機制為主。
這兩個配套文件是實現(xiàn)“有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃”的具體性指導(dǎo)文件，體現(xiàn)了有序放開發(fā)用電計劃、競爭性環(huán)節(jié)電價，與市場機制建設(shè)要密切配合、協(xié)同推進的原則。
《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》主要是針對開展電力現(xiàn)貨試點地區(qū)的，其中有九個方面值得特別關(guān)注：
一是，在總體要求中，明確市場建設(shè)的初期目標(biāo)是：“在具備條件的地區(qū)逐步建立以中長期交易為主、現(xiàn)貨交易為補充的市場化電力電量平衡機制”，即開展現(xiàn)貨交易試點;遠(yuǎn)期目標(biāo)是建立以中長期交易作為市場交易主體的避險工具，以現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)價格、實現(xiàn)電力經(jīng)濟調(diào)度，交易品種齊全、功能完善的電力市場;在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的市場體系。
二是，在具體實施路徑上，強調(diào)將有序放開發(fā)用電計劃、競爭性環(huán)節(jié)電價，與擴大直接交易主體范圍和電量規(guī)模以及建立市場化跨省跨區(qū)交易機制協(xié)同推進;首次明確地提出，市場建設(shè)的試點，要建設(shè)包括現(xiàn)貨交易和中長期交易的較為完整的電力市場，有序放開發(fā)用電計劃的路徑可以在《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》要求的基礎(chǔ)上結(jié)合實際地設(shè)計。
三是，在建設(shè)目標(biāo)上，是針對現(xiàn)貨市場試點提出的。考慮到國際上典型電力市場模式的差異性和我國各地實際情況的復(fù)雜性，提出了可選擇的兩類市場模式以及一系列市場交易品種;對區(qū)域和省(區(qū)、市)電力市場范圍和功能進行了界定。
四是，在主要任務(wù)中，在明確規(guī)劃內(nèi)的可再生能源優(yōu)先發(fā)電的基礎(chǔ)上，提出了解決當(dāng)前大規(guī)?？稍偕茉聪{與系統(tǒng)調(diào)峰容量不足、以及跨省區(qū)消納與售電省相關(guān)利益方之間突出矛盾的市場化解決方案，即可再生能源的優(yōu)先發(fā)電合同可轉(zhuǎn)讓，在獲得政府補貼的條件下通過市場機制實現(xiàn)電力經(jīng)濟調(diào)度。此外，明確提出要建立市場風(fēng)險防范機制。
五是，在市場主體上，將各類發(fā)電企業(yè)納入市場主體范圍，以期促進公平競爭和市場效率;將電力用戶納入市場主體范圍，可充分利用市場機制促進電力供需平衡;將售電企業(yè)納入市場主體范圍，與《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》相呼應(yīng)。明確規(guī)定，“對于符合準(zhǔn)入條件的用戶，選擇進入市場后，應(yīng)全部電量參與市場交易，不再按政府定價購電，以保證市場運行的可持續(xù)性。
六是，在市場運行上，與目前的直接交易不同，明確規(guī)定在以雙邊實物合同為主的所謂“分散式市場”中，交易雙方要在日前提交雙方約定的次日發(fā)用電曲線，以保障在市場機制下全系統(tǒng)的實時電力平衡，從而徹底解決目前直接交易只考慮電量平衡、不考慮電力平衡的弊端。
七是，在市場價格形成機制上，允許試點地區(qū)結(jié)合本地區(qū)輸電網(wǎng)架結(jié)構(gòu)的實際情況，選擇采用分區(qū)邊際電價還是節(jié)點邊際電價。八是，針對市場化后系統(tǒng)發(fā)生緊急事故、重大自然災(zāi)害、突發(fā)事件等情況，明確了應(yīng)急處置原則。九是，用了較多的筆墨，對市場信用體系建設(shè)提出了較為具體的要求。
《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》主要是針對沒有建立現(xiàn)貨市場的地區(qū)推進直接交易的市場化改革，提出了包括切實保障電力電量平衡、保障無議價能力的用戶用電、保障清潔能源優(yōu)先發(fā)電、規(guī)范和發(fā)展大用戶直接交易、有序放開發(fā)用電計劃等方面的具體制度安排，關(guān)鍵點主要在以下五個方面：
一是，在總體思路和主要原則的表述上可以看出，采取“有序放開發(fā)電計劃”(而不是一步到位地全部放開發(fā)電計劃)這樣的改革路徑，不是為了保留政府制定年度發(fā)電計劃的權(quán)力，而是為了在沒有建立現(xiàn)貨市場之前、直接交易不能保障實時電力平衡的情況下，保證系統(tǒng)運行中有足夠的調(diào)節(jié)性電源容量來保障系統(tǒng)的實時電力平衡。同時，也是為了保障無議價能力的用戶用電，以及促進清潔能源發(fā)展。
二是，對優(yōu)先購電制度、優(yōu)先發(fā)電制度做了較詳細(xì)的規(guī)定。
三是，擴大了直接交易的交易主體范圍。
四是，為了避免直接交易增加系統(tǒng)的調(diào)峰壓力，提出對直接交易實行峰谷電價，鼓勵有條件地區(qū)實行發(fā)用電雙方約定負(fù)荷曲線等措施。
五是，對有序放開發(fā)用電計劃的步驟，提出了原則性方案。
電力市場化改革是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在這六個配套文件的指導(dǎo)下推進直接交易和開展各項改革試點工作，還需要制定市場基本規(guī)則，各地區(qū)還需要結(jié)合本地實際，研究和制定具體的實施方案。
