2016年是國家全面推進(jìn)輸配電價改革試點的一年，《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱《定價辦法》）出臺，輸配電價改革試點工作在全國范圍內(nèi)全面展開。我國輸配電價改革取得了明顯的階段性成果，但是，考慮輸配電價與電力市場改革的相關(guān)性，加上輸配電價制定與執(zhí)行的復(fù)雜性等原因，我國輸配電價改革還只是剛開始，還有許多關(guān)鍵環(huán)節(jié)和因素需要總結(jié)和完善。
2016年輸配電價改革的成效
2016年國家在輸配電價改革方面開展的工作和取得的成績主要有以下三個方面：
一是準(zhǔn)備出臺《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》。過去兩年我國輸配電價改革主要以2014年國家發(fā)展和改革委制定的《深圳市輸配電價改革試點方案》（以下簡稱“深圳試點方案”）為基礎(chǔ)，按照準(zhǔn)許成本加合理收益定價方法的要求，提出了制定輸配電價的基本步驟和計算方法，第一次核定了獨立輸配電價，在我國電價改革歷史上具有重要意義。但是，深圳試點方案對準(zhǔn)許成本核定辦法和規(guī)則的界定過于籠統(tǒng)；雖然提出了電價執(zhí)行結(jié)果的年度評估和平衡賬戶調(diào)整的思路，但是沒有提出具體實施辦法和規(guī)則。《定價辦法》彌補了深圳試點方案中準(zhǔn)許成本核定辦法及規(guī)則上的缺陷，制定了相對完善的準(zhǔn)許成本核定辦法與規(guī)則。這是《定價辦法》最大的亮點，也是近年來輸配電價改革的主要成果。從深圳試點方案到《定價辦法》，說明國家正在總結(jié)試點經(jīng)驗，準(zhǔn)備提出正式的定價政策。
二是布置26個省輸配電價改革試點工作。2016年是國家全面推進(jìn)輸配電價改革試點的一年，繼2016年4月，北京、天津等12個省級電網(wǎng)和華北區(qū)域電網(wǎng)納入試點后，9月國家又將輸配電價改革試點擴(kuò)大到蒙東、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、福建、山東、河南、海南、甘肅、青海、新疆等14個省級電網(wǎng)。加上2014年設(shè)立深圳、蒙西，2015年設(shè)立安徽、湖北、寧夏、云南、貴州的輸配電價改革試點，輸配電價改革試點基本覆蓋全國。
三是降低了輸配電價，促進(jìn)了電力市場改革。從目前國家已經(jīng)批復(fù)的輸配電價結(jié)果看，各?。ǖ兀┹斉潆妰r都有不同程度的降低。深圳、蒙西、寧夏、湖北、安徽、云南和貴州的輸配電價相對于核價年度的購銷差價降幅從0.108~2.65分/千瓦時，輸配電價在這些省電力用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易中應(yīng)用后，據(jù)統(tǒng)計共節(jié)約用戶用電成本80多億元。
進(jìn)一步推進(jìn)輸配電價改革的思考
輸配電價改革規(guī)范了電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營管理，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也促進(jìn)了電力市場改革。但輸配電價改革并非單純降低電價，獨立核定輸配電價是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要建立新機(jī)制、采用和規(guī)范新核價方法以及進(jìn)行大量的測算分析等工作，而且還要與相關(guān)電力市場建設(shè)工作協(xié)同并進(jìn)。我國輸配電價改革還有許多工作要做，新的一年里應(yīng)該主要做好以下工作。
明確改革目標(biāo)、思路和分工
輸配電價改革的主要目標(biāo)是使電價反映用戶的真實用電成本和投資者的機(jī)會收益，在促進(jìn)資源最優(yōu)配置的同時，促進(jìn)電網(wǎng)開放和電力市場改革，相關(guān)利益主體必須分享這個共同的目標(biāo)成果。地方政府不能以純粹地降低電價為目標(biāo)；一方面要求加大電網(wǎng)投資，另一方面又要求降低輸配電價，這是相互矛盾的。電網(wǎng)企業(yè)要主動適應(yīng)輸配電價改革及電網(wǎng)開放所帶來的商業(yè)模式的轉(zhuǎn)變，逐步放棄收入最大化目標(biāo)，以政府事先核定的準(zhǔn)許收益（率）為財務(wù)目標(biāo)。
輸配電價定價辦法和規(guī)則需要充分的信息條件，考慮不同電網(wǎng)的具體情況和電網(wǎng)輸配電能力滿足需要的情況。我國各?。ㄊ小^(qū)）輸配電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、投資規(guī)模和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展（輸配電需求）等相差較大，試圖制定一個全國統(tǒng)一的定價辦法并使用相同的核價參數(shù)會面臨較大困難。
總結(jié)我國電力市場改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，國家層面上組織的電力市場改革進(jìn)展較為緩慢，而各省和企業(yè)探索的電力市場改革都取得了扎實的效果。原因在于地方政府和企業(yè)開展的市場化改革方案解決了改革中利益矛盾，可操作性強。目前我國電力市場改革也基本上以中央政府制定宏觀政策，省級政府制定實施辦法并執(zhí)行為的基本模式。輸配電價改革也應(yīng)該在國家和省級政府之間做相應(yīng)的分工，國家確定定價政策和原則，負(fù)責(zé)制定跨省跨區(qū)輸配電價；各省負(fù)責(zé)制定本省輸配電價。
明確按投資回報率定價方法開展工作
準(zhǔn)許成本加合理收益更像是一個定價原則，而不是一個定價方法。不管是否使用“投資回報率定價法”的名稱，都要明確以權(quán)益報酬率或投資回報率而不是準(zhǔn)許收入或收益這樣的絕對指標(biāo)為核心，形成完整的輸配電價測算、評估與調(diào)整的工作程序：一是為適應(yīng)當(dāng)前吸引社會投資的需要；二是當(dāng)前采取的定價方式很容易過渡到投資回報率定價辦法，需要在投資率指標(biāo)選擇上，明確以權(quán)益報酬率或凈資產(chǎn)收益率作為投資回報率參數(shù)，將《定價辦法》中的負(fù)債收益按財務(wù)成本計入核價成本。同時，基于權(quán)益報酬率制定年度電價執(zhí)行結(jié)果的審核評估與調(diào)整機(jī)制，解決事前定價產(chǎn)生的誤差問題。
制定基于設(shè)備利用率的有效資產(chǎn)定價辦法
如果只核定準(zhǔn)許成本而不核定有效資產(chǎn)，準(zhǔn)許成本加合理收益的定價方法會導(dǎo)致投資過剩效應(yīng)。建議在“相關(guān)”和合法（規(guī)）的基礎(chǔ)上，再按“有用”和“有效”四個標(biāo)準(zhǔn)界定有效資產(chǎn)?！坝杏谩笔侵妇€路或設(shè)備必須是已經(jīng)投入使用的資產(chǎn);“有效”是指線路或設(shè)備能夠降低供電成本或提高供電服務(wù)質(zhì)量，而且其利用率必須要達(dá)到設(shè)定水平。如果資產(chǎn)不符合“有用”的條件，將不能計入定價成本（以折舊形式體現(xiàn)）或作為有效資產(chǎn);如果資產(chǎn)不符合“有效”的條件，則只能將相關(guān)固定資產(chǎn)按照其利用程度折算比例計入定價成本和作為有效資產(chǎn)。顯然，有效資產(chǎn)進(jìn)行界定的前面三個標(biāo)準(zhǔn)相對簡單，較為復(fù)雜的是“有效”標(biāo)準(zhǔn)的使用。原則上，可根據(jù)設(shè)備投入使用的年限，考慮適當(dāng)?shù)某靶院蛡溆脴?biāo)準(zhǔn)，為設(shè)備經(jīng)濟(jì)壽命期各年確定不同利用率標(biāo)準(zhǔn)，超過標(biāo)準(zhǔn)的全部計為有效資產(chǎn)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的則按比例扣減有效資產(chǎn)。
有效資產(chǎn)界定也應(yīng)延伸到已經(jīng)在監(jiān)管周期中計入有效資產(chǎn)的投資計劃的后評估中，對超過和低于投資計劃的實際投資的有效性進(jìn)行界定，建立有效資產(chǎn)的事前認(rèn)定、事后審核機(jī)制，以審核通過后的投資計劃為依據(jù)計算有效資產(chǎn)和準(zhǔn)許收入。在監(jiān)管期結(jié)束后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)上一監(jiān)管年度的實際投資額與批復(fù)的計劃投資額進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，并反映到下一監(jiān)管年度的期初監(jiān)管資產(chǎn)中。從世界范圍看，澳大利亞規(guī)定電網(wǎng)有效資產(chǎn)價值必須在新的監(jiān)管周期第一監(jiān)管年開始前對上一監(jiān)管周期有效資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評估，對已完成的資本性支出進(jìn)行事后審查；如果出現(xiàn)超支情況，且監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為部分或全部超支是無效率支出，將無法計入下一監(jiān)管年度的資產(chǎn)基數(shù)，即超支部分由電網(wǎng)企業(yè)自行承擔(dān)。這種事后審查機(jī)制將更加合理地引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)審慎、高效地進(jìn)行必要的投資。有些國家還根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運營效率、電網(wǎng)效率以及安全供電四個主要指標(biāo)，對電網(wǎng)企業(yè)的投資項目進(jìn)行事前分析與認(rèn)定。此外，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)還會監(jiān)督投資項目的時間進(jìn)程、預(yù)算以及執(zhí)行情況。
各省制定實施辦法和細(xì)則
在輸配電價改革中，各省需要解決的主要問題有：
一是分步驟解決交叉補貼問題。目前批復(fù)的輸配電價結(jié)果中不包含交叉補貼，但是，實際執(zhí)行中要求用戶和其他市場主體承擔(dān)相應(yīng)電壓等級的交叉補貼。我國交叉補貼現(xiàn)象十分嚴(yán)重，不僅會造成市場資源配置的扭曲，還會造成社會福利凈損失。交叉補貼表面上看有利于被補貼方，實際上，由于被補貼方要直接或間接地消費工業(yè)和商業(yè)用戶的產(chǎn)品，實際上間接地承擔(dān)了交叉補貼。交叉補貼完全是一個政策選擇問題。有些省提出由電網(wǎng)企業(yè)與原有低價發(fā)電的發(fā)電企業(yè)簽訂長期合同，按低買低賣的方式將這些低價電能供應(yīng)給居民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公益性電力用戶，從而可減輕大工業(yè)和商業(yè)用戶承擔(dān)的交叉補貼。有些省則利用低價老水電廠實行市場化交易產(chǎn)生的超額收益適當(dāng)消化政策性交叉補貼。這些措施都可以在一定程度上解決交叉補貼的問題。
二是針對不同情況設(shè)計參數(shù)和確定參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，在準(zhǔn)許收益率標(biāo)準(zhǔn)確定上，電網(wǎng)投資不足的省可取較高投資回報率，電網(wǎng)投資過剩的省則要取較低的投資回報率；甚至可以對特定類別的資產(chǎn)確定不同的投資回報率，以刺激電網(wǎng)投資。假設(shè)農(nóng)村配電網(wǎng)投資不足，則可以提高相應(yīng)資產(chǎn)的投資回報率；有些輸電線路經(jīng)常出現(xiàn)堵塞，也可提高相應(yīng)資產(chǎn)的投資回報率。在材料費、修理費的標(biāo)準(zhǔn)確定上，山區(qū)多的省與以城市電網(wǎng)為主的省或市的輸配電網(wǎng)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與規(guī)模有較大差異，材料費、修理費標(biāo)準(zhǔn)也就應(yīng)該不同；沿海省經(jīng)常遭遇臺風(fēng)，臺風(fēng)對電網(wǎng)的損壞較大，因此，沿海省的材料費、修理費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該比內(nèi)陸省更高。
三是評估辦法、調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)與平衡賬戶機(jī)制的協(xié)調(diào)應(yīng)用。電價執(zhí)行結(jié)果的年度評估及相關(guān)工作在方法上很重要，不執(zhí)行這個程序，準(zhǔn)許成本加合理收益的定價原則或方法就只有“準(zhǔn)許成本”而沒有“合理收益”。另外，實際收益不根據(jù)準(zhǔn)許收益作調(diào)整還會誘導(dǎo)企業(yè)事先核定價格中的投機(jī)行為。這項工作看起來比較復(fù)雜和困難，實際上第一次執(zhí)行后便只是一個例行工作。各省可以結(jié)合實際，有針對性地設(shè)計。深圳試點方案和《定價辦法》中根據(jù)投資等因素進(jìn)行調(diào)整不甚全面；影響準(zhǔn)許收益的因素有很多，不應(yīng)只根據(jù)單項因素進(jìn)行調(diào)整，用綜合性指標(biāo)權(quán)益報酬率調(diào)整最為合適。在這一方面有些省已經(jīng)建立了輸配電價日常監(jiān)管制度和平衡賬戶管理制度，值得在全國推廣。
目前試點改革形成的分省分電壓等級的輸配電價是最基礎(chǔ)的輸配電價，從價格機(jī)制的角度評價，其作用還十分有限。長遠(yuǎn)來看，在管制電價的框架內(nèi)，還需要按公平性原則對輸配電價的結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)分，至少分為接入或接出電價和一般輸配電價；按效率性原則引入基于負(fù)荷率的輸配電價，負(fù)荷率高的用戶的單位輸配電成本相對較低，應(yīng)該獲得較低的電價；按調(diào)節(jié)性原則引入分時輸配電價，包括季節(jié)性輸配電價和峰谷輸配電價。在市場電價的框架內(nèi)，要探討節(jié)點輸配電價和輸電金融權(quán)改革。
葉 澤：長沙理工大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師
