作為碳排放大國，中國在減排方面的所有行動都受到全世界的關(guān)注。
自2017年底開始在全國范圍內(nèi)推開的碳排放交易市場，將于2020年正式運行，即使初期只覆蓋電力一個行業(yè)，也將使中國有望超越歐盟，成為全球最大的碳交易市場。顯然，中國建立碳市場，影響的不僅是中國。
如果成功，將會給全世界提供一個范本，并對其他國家的氣候政策產(chǎn)生積極影響；如果失敗，則會影響到碳市場在世界范圍內(nèi)的推廣。
尤其是，與世界上大多數(shù)國家或地區(qū)采取的碳交易模式不同，中國模式不設(shè)絕對的排放總量上限，而是靈活調(diào)整，在履約期開始時，預(yù)分配一定的配額，在結(jié)束后根據(jù)企業(yè)當年的實際產(chǎn)量調(diào)整配額，多退少補。
近日，由清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授朱俊明、蘇世民書院院長薛瀾等人共同發(fā)表的一項研究表明，依據(jù)實際產(chǎn)量來多拿碳排放配額，類似于補貼政策，會使企業(yè)的減排成本降低，效率受損，對低碳技術(shù)創(chuàng)新缺乏激勵。
這是一個很重要的發(fā)現(xiàn)，是中國碳排放交易中的關(guān)鍵短板。該研究在發(fā)表前，審稿人反復(fù)和作者溝通以確保結(jié)論的嚴謹性，因為“無論對中國，還是世界范圍內(nèi)的政策制定者而言，都會產(chǎn)生很大的影響”。
碳交易促使創(chuàng)新的溢出效應(yīng)
技術(shù)進步是實現(xiàn)減排最重要的因素。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會先后在兩個報告中專門指出，其作用超過其他所有因素。
根據(jù)測算，中國要想完成2020年的碳減排目標，技術(shù)節(jié)能的貢獻率應(yīng)維持在43％左右。
2019年9月9日，朱俊明和薛瀾等人在國際權(quán)威學(xué)術(shù)期刊《自然·通訊》上發(fā)表了題為“中國碳排放交易引發(fā)的低碳創(chuàng)新”的論文。
薛瀾告訴《中國新聞周刊》，從對企業(yè)創(chuàng)新的激勵角度切入，考察碳排放交易的中國模式，有益于公眾更好地從長期視野理解這個制度。
他說，在很長一段時期里，雖然中央強調(diào)要建設(shè)碳市場，但地方一直有顧慮，認為碳排放交易是對地方經(jīng)濟發(fā)展的約束。而如果企業(yè)可以在政策激勵下通過創(chuàng)新來降成本，促進地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，未來碳市場的建設(shè)會少很多阻力。
碳排放權(quán)交易是一項受到廣泛關(guān)注的市場型碳減排政策，被世界多個國家及地區(qū)所采用，可以為減緩氣候變化發(fā)揮重要作用。
目前對碳排放權(quán)交易政策效果的經(jīng)驗知識主要來自于對歐盟碳市場的研究。而人們對這一市場型政策的作用范圍、與其他政策交互的影響，以及政策設(shè)計所帶來的作用機制變化了解仍很少，限制了政策的進一步推廣與發(fā)揮更大的作用。
朱俊明和薛瀾等人的這項研究發(fā)現(xiàn)，中國碳排放交易試點地區(qū)在2013年至2015年的兩年中，碳排放權(quán)交易政策促進交易企業(yè)額外增加1.75個低碳專利申請，接近歐盟碳市場五年內(nèi)2個低碳專利申請的政策效應(yīng)。
“因此，從激勵創(chuàng)新的角度而言，中國的政策效果要優(yōu)于歐盟?！敝炜∶鲗Α吨袊侣勚芸氛f道。
中國的碳市場啟動于2011年
2011年10月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》。深圳于2013年6月最早開始啟動。截至2014年6月，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北和重慶等7省市陸續(xù)開始交易。據(jù)統(tǒng)計，7個試點地區(qū)的碳排放量占中國的五分之一，GDP占全國近三成。
研究還發(fā)現(xiàn)，參與碳交易企業(yè)在相關(guān)政策的激勵下，不僅低碳技術(shù)創(chuàng)新量會增長5％~10％，而且具有溢出效應(yīng)。試點區(qū)域內(nèi)其他大型非納入企業(yè)的創(chuàng)新也被激勵了。
但朱俊明指出，這類企業(yè)之所以被激勵，是源于對未來的預(yù)期，從而提前進行創(chuàng)新布局。
因此，一個毫不令人吃驚的事實是，溢出效應(yīng)對小公司并不顯著。也就是說，企業(yè)行為的變化更多來自政策驅(qū)動，而非出于自身競爭的自然需要。
研究得出的一個關(guān)鍵結(jié)論是：在試點地區(qū)，影響企業(yè)創(chuàng)新的因素和碳價、拍賣方式，甚至企業(yè)特點都無關(guān)，而是和政策設(shè)計、制度環(huán)境有關(guān)。
事實上，在中國的碳市場，碳交易的價格信號是失靈的，或者說，至少沒有起到它應(yīng)有的效果。
中國碳市場失靈的價格信號
這種失靈不僅僅是因為過度發(fā)放的免費配額。
朱俊明分析，價格信號在中國碳市場的失靈主要有兩個原因，一是企業(yè)對碳市場流動性的擔心，二是一直沒有走高的低碳價。
市場流動性集中體現(xiàn)在市場成交量上。在2013年到2014年7月之間的首輪履約期中，有一個很明顯的現(xiàn)象，在臨近履約結(jié)束的時候，成交量、成交金額猛增，而在履約期結(jié)束后和臨近履約期結(jié)束之前的很長一段時間，成交量異常低迷。
上海市甚至出現(xiàn)了在6月30日履約期結(jié)束以后的兩個月時間內(nèi)成交量為零的情況。重慶在2014年6月19日開市當天，象征性地成交1筆之后，截至8月再無交易出現(xiàn)。
從配額成交量占配額總量的比例來看，深圳碳市場累計配額成交量占2013年度配額總量的比例為5％左右，在7個試點市場中最高。其余6個試點中，北京約為3％，湖北、重慶和上海各占1％，廣東、天津低于1％。也就是說，超過九成的配額都沒有參與交易。企業(yè)缺乏交易意愿，只是在完成履約任務(wù)。
國際排放貿(mào)易協(xié)會駐北京獨立咨詢顧問黃杰夫認為，在中國現(xiàn)有的7個交易平臺中，沒有一個擁有民企或私人投資者的股權(quán)，而配額僅由各行政區(qū)自行分配，在每個指定的交易平臺內(nèi)交易，沒有跨交易所的競爭。這是7個碳交易所流動性不佳的根本原因之一。
另一方面，中國碳交易試點的市場碳價雖有波動，但一直處于低位，基本維持在每噸60元人民幣以下，平均價格約為每噸30元人民幣。
碳價要到2020年以后才會達到每噸200元~300元人民幣
國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化司副司長蔣兆理指出，碳價要到2020年以后才會達到每噸200元~300元人民幣，在此之前，企業(yè)無法感到真正壓力。2018年，中國碳市場試點區(qū)域交易均價最高的是北京，碳價約為58元/噸，而重慶僅為4.36元/噸。
據(jù)美國環(huán)境保護署估算，碳排放的社會成本為每噸41美元，即272元人民幣，目前全球幾乎所有碳排放交易系統(tǒng)的碳價都低于這一價格。碳價過低的主要原因是配額的過剩分配。
以歐盟為例，各成員國為了給本國企業(yè)提供更寬松的環(huán)境，在申報碳減排量時往往有所夸大，造成配額總量上限過高。測算發(fā)現(xiàn)，2005年各國核實的排放總量是2億噸，比分配給各國總排放上限低3％還多，也因此使2007年歐盟的碳價一度下降到0。
因此，從2008年起，歐盟的改革路徑一直沿著縮減配額的方向進行。一方面是縮減排放配額總量和免費配額的數(shù)量，另一方面，推動碳排放市場建設(shè)，加大配額拍賣比重。
在歐盟碳市場改革的第二階段（2008年至2012年），歐盟委員會將各成員國上報的排放總量上限下調(diào)了10.4％。在第三階段（2013年至2020年）開始收權(quán)，不允許各成員國自定配額，對配額進行“自上而下”的統(tǒng)一分配。同時，用于拍賣的碳排放權(quán)份額，也從第一、二階段的最多10％，提升到最少30％，計劃2020年達到70％。
2018年，歐盟正式通過了第四階段（2021年至2030年）的改革方案，將配額總量削減比例從1.74％進一步增至2.20％。
中國雖然吸取了歐盟的教訓(xùn)，通過政府出售、回購配額等手段對碳價進行平抑和保護，但總體而言，試點地區(qū)仍以免費配額為主，碳交易的非市場化問題嚴重。
國家發(fā)改委能源研究所研究員姜克雋表示，只有把碳減排的價格傳遞到消費者終端，不同碳排放產(chǎn)品市場銷售差價大，才能形成比較好的激勵機制。
國家氣候戰(zhàn)略中心碳市場管理部主任張昕表示，目前中國還沒有形成特別成熟的市場，需要從制度設(shè)計上豐富交易主體，讓更多行業(yè)、企業(yè)來參與。
能否在這個過程中把握好政府與市場的關(guān)系，尤其考驗執(zhí)政者的智慧。
張昕認為，按照目前中國全國碳市場的“三步走”戰(zhàn)略，從準備期進入第二階段后，政府要作為市場的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，處理好政府和市場的關(guān)系；企業(yè)也要把碳排放權(quán)作為資產(chǎn)來管理，運用市場化手段建立企業(yè)碳資產(chǎn)的管理制度。
中國碳交易模式的得與失
在碳市場建設(shè)的政策設(shè)計中，一個核心環(huán)節(jié)是配額分配。
事實上，在中國的碳市場模式中，最關(guān)鍵的問題不是過度發(fā)放的免費配額，而是配額的分配方式。
與世界各地的碳排放交易機制橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，在碳市場建設(shè)初期，碳減排配額大多以免費發(fā)放為主，但確定企業(yè)免費配額的基礎(chǔ)有所不同。
同濟大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院廖振良指出，碳排放交易機制的一個重要特點，就是通過設(shè)定上限來控制溫室氣體排放的總量。如果設(shè)定的總量限額大于排放設(shè)施在原有生產(chǎn)情況下的排放總量，就會導(dǎo)致碳市場供大于求，無法達到碳排放交易機制預(yù)期的減排目標。
一般而言，一個碳排放交易機制應(yīng)該設(shè)定較為明確的絕對排放量上限，以達到較好的排放控制效果。但是，在中國，一方面關(guān)于碳排放的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較差，而排放總量的設(shè)定需要依賴全面的碳排放量基礎(chǔ)信息，并通過嚴密的科學(xué)測算來確定；另一方面中國還處在經(jīng)濟快速發(fā)展時期，未來一段時間內(nèi)碳排放量還會持續(xù)增長，并且存在較大的不確定性。
因此，廖振良表示，大部分國內(nèi)試點地區(qū)在碳排放交易制度設(shè)計的時候，都有意或無意地回避了排放總量上限這一關(guān)鍵性問題。在公布的相關(guān)政策文件中，各試點地區(qū)并未對總量控制目標做出明確設(shè)定。唯一的錨點只有國家“十二五”規(guī)劃中對各省區(qū)市碳排放強度下降的目標限定。
由于缺乏“總量控制”這一硬約束，試點地區(qū)在配額分配時就具有較大的空間。
具體而言，中國的配額分配模式，由預(yù)分配和事后調(diào)整兩個步驟組成。政府在履約期開始時先以企業(yè)上一年產(chǎn)量為基準，給企業(yè)發(fā)放一定比例的預(yù)配額，在履約期結(jié)束后，政府會根據(jù)企業(yè)當年的實際產(chǎn)量二次發(fā)放配額，多退少補，以完成上一周期的配額發(fā)放工作。
而在歐盟、美國等世界其他國家或地區(qū)的碳排放交易機制中，只在履約期初發(fā)放一次配額，且有明確的絕對總量上限。
兩種模式的核心差異在于，是否在履約期結(jié)束后，根據(jù)產(chǎn)量調(diào)整配額。
在中國的7個碳交易試點地區(qū)并非全部采取“事后調(diào)整”模式
事實上，在中國的7個試點地區(qū)，并非全部采取“事后調(diào)整”模式，根據(jù)不同行業(yè)的特性，各有不同。比如多數(shù)地區(qū)的電力行業(yè)是“事后調(diào)整”，部分制造業(yè)則有絕對的“總量上限”。
兩種模式下的碳市場運行路徑有很大差異。朱俊明告訴《中國新聞周刊》，如果可以依據(jù)最終產(chǎn)量來多拿配額，就類似于補貼政策，企業(yè)的減排成本就會降低，但最終會使效率受損。
他們的研究發(fā)現(xiàn)，有絕對總量上限的模式可以激勵創(chuàng)新，而“事后調(diào)整”模式則對創(chuàng)新缺乏影響。
朱俊明指出，兩種模式都有其各自的利弊?！笆潞笳{(diào)整”模式是希望在推行政策的同時減少企業(yè)的負擔，讓其逐漸適應(yīng)。另一種模式則希望用一個政策解決一個問題，先用總量控制來解決碳排放問題，再用其他經(jīng)濟政策解決企業(yè)發(fā)展的困境。這背后，是兩種政策設(shè)計理念的碰撞。
薛瀾對《中國新聞周刊》表示，從公共政策制定的角度而言，中國和其他國家最大的一個差別，是中國各地的經(jīng)濟情形和發(fā)展階段都差異巨大。
“因此，中央在制定很多政策時，必須要給地方留足空間，但如果政策表述上太過原則，執(zhí)行起來就很困難?！彼f，“這是由中國特殊的國情所決定的，是一個兩難?！?span style="line-height: 0px; display: none;" id="_baidu_bookmark_start_5">?
