7月初，農(nóng)行孝感分行向中廣核湖北大悟風(fēng)力發(fā)電有限公司發(fā)放全國首筆可再生能源補(bǔ)貼確權(quán)貸款950萬元。至此，今年3月發(fā)改委提倡的補(bǔ)貼確權(quán)貸款首次落地。
長期以來，政府部門對于新能源行業(yè)的支持政策主要集中在開發(fā)、并網(wǎng)、電價環(huán)節(jié)，財稅政策雖有優(yōu)惠但并未被企業(yè)充分使用(比如所得稅三免三減半政策)，投融資領(lǐng)域的鼓勵政策則更加少見。
補(bǔ)貼確權(quán)貸款政策的出臺與閉環(huán)，是新能源行業(yè)支持政策多元化的一次嘗試。不過，雖然補(bǔ)貼確權(quán)貸款的提出是為了解決補(bǔ)貼拖欠矛盾，但申請補(bǔ)貼確權(quán)貸款本身并不能從根本上解決補(bǔ)貼拖欠難題。實際執(zhí)行中還會遇到適用范圍狹窄、補(bǔ)貼確權(quán)困難、還款預(yù)期不明等諸多障礙，最終可能使其成為一個只是看上去很美的政策。
新政策
2021年3月，國家發(fā)改委、財政部、央行、銀保監(jiān)會、能源局五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)加大金融支持力度促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展的通知》，建議金融機(jī)構(gòu)充分認(rèn)識風(fēng)電和光伏發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展的重要意義，針對部分發(fā)電企業(yè)的現(xiàn)金流緊張問題，按照市場化、法治化原則，提出紓困措施，合力渡過難關(guān)，支持行業(yè)健康有序發(fā)展。具體落地方式包括存量貸款和新增確權(quán)貸款兩個方面：
針對短期償付壓力較大但未來有發(fā)展前景的可再生能源企業(yè)，建議金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險可控、自主協(xié)商的原則下予以貸款展期、續(xù)貸或調(diào)整還款進(jìn)度、期限等安排;
針對已納入補(bǔ)貼清單的可再生能源項目所在企業(yè)、已確權(quán)應(yīng)收未收的財政補(bǔ)貼資金，鼓勵金融機(jī)構(gòu)發(fā)放補(bǔ)貼確權(quán)貸款。
老問題
造成新能源企業(yè)的資金緊張的核心原因并不是企業(yè)主動經(jīng)營不善，而是補(bǔ)貼被動拖欠。
補(bǔ)貼需求主要來自在運含補(bǔ)貼風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)項目的度電補(bǔ)貼;補(bǔ)貼資金則源于以各省(西藏以外)第二、第三產(chǎn)業(yè)和居民用電量為基數(shù)的可再生能源電價附加。(詳見《從中央財政預(yù)算看可再生能源補(bǔ)貼的前世今生》)
由于十三五期間需要補(bǔ)貼的可再生能源裝機(jī)和電量(尤其是光伏)增速遠(yuǎn)超全社會用電量增速，同時為降低企業(yè)用電成本2016年以后電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)未做調(diào)整，因此可再生能源電價附加連年入不敷出，加之自備電廠等主體電價附加征收不利，使得補(bǔ)貼形勢進(jìn)一步雪上加霜。
截止2019 年底補(bǔ)貼缺口超過2600億元。由于2020年財建4號文和5號出臺前，發(fā)改委、能源局都沒有組織過第八批可再生能源補(bǔ)貼目錄申報，為此2016年3月以后并網(wǎng)的含補(bǔ)貼項目是補(bǔ)貼拖欠的重災(zāi)區(qū)。
以一個2016年底并網(wǎng)、年發(fā)電2000小時、標(biāo)桿電價0.6元/kwh，月結(jié)火電基準(zhǔn)價0.35元/kwh的典型5萬千瓦風(fēng)電項目為例，如果動態(tài)總投資4億元，其中80%為長期貸款，按照14年還款期、利率4.65%來計算，前5年年均還本付息金額在3800-3300萬元不等;在補(bǔ)貼拖欠的情況下，每年現(xiàn)金流入只有火電基準(zhǔn)價對應(yīng)的現(xiàn)金流入3500萬元左右，支付運維管理費用后，難以足額覆蓋還本付息需求。
而且這還是在月結(jié)電價沒有任何折扣的理想狀況下，實際上三北地區(qū)新能源項目還需要參與市場化交易，實際現(xiàn)金流入更低。比如近年來，蒙西地區(qū)新能源項目超過基本電量部分的交易電價僅為0.0557元/kwh，而且在火電交易電價伴隨電煤價格上漲被允許上浮10%的情況下，新能源交易電價未見任何同步上漲跡象，新能源電價的歧視性低估已經(jīng)顯而易見。
從另一方面來講，發(fā)電企業(yè)因補(bǔ)貼拖欠而產(chǎn)生的現(xiàn)金流困境只是短期矛盾，并非總量不足。未來，如補(bǔ)貼政策不再進(jìn)一步調(diào)整、含補(bǔ)貼項目到期退役減少補(bǔ)貼需求分母、全社會用電量增長可擴(kuò)大補(bǔ)貼來源分子后，應(yīng)收補(bǔ)貼款會逐步得到償還。在這種狀況下，針對存量貸款提出展期、續(xù)貸等調(diào)整安排也是很自然的行為。即便沒有政策，銀行也會自發(fā)與企業(yè)協(xié)商，政策的出臺則加速了銀企協(xié)商的進(jìn)程，并讓銀行的行為更顯大局觀。
落地難
相比，確權(quán)貸款的提出屬于業(yè)務(wù)創(chuàng)新，但實際執(zhí)行中將會遇到諸多挑戰(zhàn)。
哪些主體可以做確權(quán)貸款?
根據(jù)政策，主體應(yīng)為已納入補(bǔ)貼清單的可再生能源項目所在企業(yè)、額度應(yīng)為已確權(quán)應(yīng)收未收的財政補(bǔ)貼資金規(guī)模。是不是只要存在應(yīng)收補(bǔ)貼款的主體就可以申請補(bǔ)貼確權(quán)貸款?并非如此。
新能源項目普遍采用項目融資模式，長期貸款/融資租賃比例一般為靜態(tài)總投資的70-80%，貸款比例的高低和貸款條件的好壞直接取決于項目應(yīng)收賬款的多寡與賬期，因此應(yīng)收賬款質(zhì)押是取得長期債權(quán)融資的必備條件。
作為應(yīng)收賬款質(zhì)押范圍內(nèi)的應(yīng)收補(bǔ)貼款，實際取得后應(yīng)優(yōu)先償還建設(shè)期長期貸款或融資租賃貸款。換言之，如果企業(yè)將已經(jīng)全部質(zhì)押過的應(yīng)收賬款當(dāng)中的一部分拿來再貸款，本身就存在權(quán)利瑕疵。
實際執(zhí)行中更大可能的場景有兩種：一是項目端，選擇全投資方式、或者貸款余額已經(jīng)償還、應(yīng)收賬款沒有被質(zhì)押的項目開展確權(quán)貸款業(yè)務(wù)。二是從債權(quán)人角度，確權(quán)貸款行與原建設(shè)期貸款銀行一致，使得新老債權(quán)人之間沒有利益沖突，這種方式下的確權(quán)貸款事實上是對原貸款還款方案的調(diào)整。無論那種情況，政策整體適用的企業(yè)和項目范圍都會明顯收窄。
如何確權(quán)補(bǔ)貼額度?
根據(jù)政策，企業(yè)申請補(bǔ)貼確權(quán)貸款時，需提供確權(quán)證明等材料作為憑證和抵押依據(jù)，如補(bǔ)貼清單和企業(yè)應(yīng)收未收補(bǔ)貼證明材料等。
項目有沒有進(jìn)入補(bǔ)貼清單是清晰可見的，但應(yīng)收未收補(bǔ)貼證明材料則是模糊的。
從會計準(zhǔn)則的角度出發(fā)，除其他條件外，開具發(fā)票是常規(guī)收入和應(yīng)收賬款確認(rèn)的重要條件。而由于補(bǔ)貼存在長期拖欠，電網(wǎng)公司往往在確定發(fā)放某一筆補(bǔ)貼收入前才會通知發(fā)電企業(yè)開具對應(yīng)金額的發(fā)票。在沒有實際取得補(bǔ)貼收入之前，發(fā)電企業(yè)只能以標(biāo)桿電價政策為依據(jù)，暫估應(yīng)收補(bǔ)貼收入。
申請補(bǔ)貼確權(quán)貸款時要提供的“應(yīng)收未收補(bǔ)貼證明材料”具體指什么?政策沒有明述。如果指的是標(biāo)桿電價政策，那么不存在實質(zhì)障礙;但如果要求電網(wǎng)公司提供第三方證明材料，難度就會很大。
應(yīng)收補(bǔ)貼何來還款預(yù)期?
即使?jié)M足了上述條件，想要順利發(fā)放補(bǔ)貼確權(quán)貸款，還存在一個核心障礙——補(bǔ)貼還款預(yù)期如何?
結(jié)合歷年中央財政預(yù)算和未來全社會用電量增速來預(yù)測，十四五期間全國年均可發(fā)放的補(bǔ)貼資金總量在900億元左右。考慮到2020-2021年陸上/海上含補(bǔ)貼風(fēng)電項目搶裝，十四五期間風(fēng)光生物質(zhì)年均補(bǔ)貼需求將在1800億元左右，加上歷史累計拖欠的2600億元，應(yīng)收補(bǔ)貼滾動清償比例應(yīng)在20%左右，但實際支付頻率和比例缺乏公開和明確的預(yù)期。
而且，根據(jù)最新發(fā)布的《可再生能源電價附加補(bǔ)助資金管理辦法》，除光伏扶貧、自然人分布式、參與綠色電力證書交易、自愿轉(zhuǎn)為平價項目等項目可優(yōu)先兌付補(bǔ)助資金外，其他存量項目由電網(wǎng)企業(yè)按照相同比例統(tǒng)一兌付。改變了以往逐年清償、先進(jìn)先出的應(yīng)收補(bǔ)貼償還方式，給企業(yè)證明”收到的補(bǔ)貼款是發(fā)放確權(quán)貸款對應(yīng)的補(bǔ)貼款“進(jìn)一步增加障礙。
綠證何能賣兩遍?由于年均償還比例僅為20%左右，補(bǔ)貼確權(quán)貸款應(yīng)至少需要5年以上的時間才能足額還本付息，屬于長期貸款，即使是采用4.65%的LPR利率，融資成本仍然可觀。
對此，政策明確，補(bǔ)貼確權(quán)貸款的利息由貸款的可再生能源企業(yè)自行承擔(dān)。為緩解企業(yè)承擔(dān)的利息成本壓力，國家相關(guān)部門研究以企業(yè)備案的貸款合同等材料為依據(jù)，以已確權(quán)應(yīng)收未收財政補(bǔ)貼、貸款金額、貸款利率等信息為參考，向企業(yè)核發(fā)相應(yīng)規(guī)模的綠色電力證書，允許企業(yè)通過指標(biāo)交易市場進(jìn)行買賣。在指標(biāo)交易市場的收益大于利息支出的部分，作為企業(yè)的合理收益留存企業(yè)。
但是，綠色電力證書的提出也是為了緩解補(bǔ)貼拖欠，含補(bǔ)貼項目取得了綠證收入后就無法在取得補(bǔ)貼收入，二者不能得兼。根據(jù)國家發(fā)改委、財政部、能源局在2017年發(fā)布的《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》，”綠色電力證書認(rèn)購價格按照不高于證書對應(yīng)電量的可再生能源電價附加資金補(bǔ)貼金額;風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)出售可再生能源綠色電力證書后，相應(yīng)的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補(bǔ)貼。“
因此，綠證交易收入應(yīng)收補(bǔ)貼確權(quán)貸款的本金來源，而非利息來源并能產(chǎn)生額外收益，通過賣綠證收益來支付利息的說法缺乏合理性。
綜上所述，補(bǔ)貼確權(quán)貸款是鼓勵政策多元化的一次嘗試，但企業(yè)申請補(bǔ)貼確權(quán)貸款將會遇到適用范圍狹窄、補(bǔ)貼確權(quán)困難、還款預(yù)期不明等諸多困難，實際可操作性和效果還有待觀察。相比之下，如何加強(qiáng)征收力度、加快支付頻率、給發(fā)電企業(yè)明確的償付預(yù)期是有關(guān)部門更應(yīng)該思考的問題。
而從產(chǎn)融結(jié)合的角度來看，3060目標(biāo)下新能源行業(yè)早已不屬于行業(yè)本身。作為氣候變化的解決方案提供商，在諸如建筑、石油、煤炭等被替代行業(yè)估值下降的背景下，新能源行業(yè)將會吸引越來越多的非傳統(tǒng)電力行業(yè)企業(yè)投資，金融機(jī)構(gòu)對新能源行業(yè)的態(tài)度也會更加友善;同時，伴隨電力市場和碳市場的建立健全，電力和綠色價值將不僅回歸商品屬性，還會越來越凸顯其金融共性。電力現(xiàn)貨市場將是24小時不間斷的股市，電價、碳價將會指數(shù)化，期貨期權(quán)等產(chǎn)品因此衍生。補(bǔ)貼確權(quán)貸款未必是一塊好的敲門磚，但未來，在電力行業(yè)投融資與電力產(chǎn)品金融化方面將有更多值得期待的事情發(fā)生。
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