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漁光互補(bǔ)項(xiàng)目用地需關(guān)注的幾個(gè)特殊法律問(wèn)題

中國(guó)電力網(wǎng)發(fā)布時(shí)間:2022-04-06 09:16:32

隨著“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)的確定,光伏項(xiàng)目投資再次成為資本市場(chǎng)的香餑餑。復(fù)合型光伏項(xiàng)目把光伏和農(nóng)林牧漁業(yè)相結(jié)合,在高效利用空間的同時(shí),輸出了綠色能源,因此我國(guó)針對(duì)復(fù)合型光伏項(xiàng)目用地,在現(xiàn)有土地管理法規(guī)體系下,作出了特殊政策安排。漁光互補(bǔ)作為復(fù)合型光伏項(xiàng)目中的一種重要形式,其用地問(wèn)題較一般光伏項(xiàng)目更為復(fù)雜,本文將主要結(jié)合我們?cè)趶V東省的項(xiàng)目實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),分析漁光互補(bǔ)項(xiàng)目需關(guān)注的一些特殊法律問(wèn)題,以供各位讀者參考。

一 、漁光互補(bǔ)項(xiàng)目用地的基本要求

漁光互補(bǔ)項(xiàng)目屬于復(fù)合型光伏項(xiàng)目的一種形式,一般是指漁業(yè)養(yǎng)殖與光伏發(fā)電相結(jié)合,在魚(yú)塘水面上方架設(shè)光伏板陣列,光伏板下方水域可以繼續(xù)進(jìn)行魚(yú)蝦養(yǎng)殖,繼續(xù)保持原有土地用途,光伏陣列還可以為養(yǎng)魚(yú)提供良好的遮擋作用,形成“上可發(fā)電、下可養(yǎng)魚(yú)”的發(fā)電模式。與一般光伏項(xiàng)目一樣,漁光互補(bǔ)項(xiàng)目的用地可以分為四類(lèi)區(qū)域,即光伏方陣用地、變電站和運(yùn)行管理中心用地、集電線路用地和場(chǎng)內(nèi)道路用地。

根據(jù)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)5號(hào)文)、《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)8號(hào)文)和《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引(2019年版)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)31號(hào)文)的規(guī)定,復(fù)合型光伏項(xiàng)目的用地政策呈現(xiàn)出逐步明朗的趨勢(shì)。5號(hào)文規(guī)定,“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分,可按原地類(lèi)認(rèn)定,不改變土地用途,在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注,用地允許以租賃等方式取得”;而8號(hào)文規(guī)定,光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的,在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下,可不改變?cè)玫匦再|(zhì);31號(hào)文規(guī)定,對(duì)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目,國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國(guó)村級(jí)光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目,以及符合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的光伏復(fù)合項(xiàng)目,其光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的,在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下,可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。

根據(jù)上述規(guī)定,對(duì)于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目,其光伏方陣在占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地時(shí)無(wú)須辦理建設(shè)用地手續(xù)。但值得注意的是,從2020年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》后,部分地區(qū)已經(jīng)對(duì)復(fù)合型光伏項(xiàng)目可使用的農(nóng)用地范圍進(jìn)行了限制,例如,在山東、廣東等地區(qū)已不得使用耕地開(kāi)展復(fù)合型光伏項(xiàng)目。

二、魚(yú)塘承包經(jīng)營(yíng)期限是否可以自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題

根據(jù)前述規(guī)定,在采用漁光互補(bǔ)的模式下,光伏方陣用地一般通過(guò)租賃方式取得。項(xiàng)目所涉的魚(yú)塘一般租賃的模式有三種,一是魚(yú)塘還未發(fā)包,直接由村委或村集體經(jīng)濟(jì)組織直接發(fā)包給項(xiàng)目公司;二是魚(yú)塘已經(jīng)由集體內(nèi)部成員家庭承包,項(xiàng)目公司與該承包戶(hù)、村委簽署補(bǔ)償協(xié)議及轉(zhuǎn)租協(xié)議;三是魚(yú)塘已經(jīng)由集體外其他第三方承包,項(xiàng)目公司與第三方、村委簽署土地流轉(zhuǎn)合同。

若采用第一種模式,直接通過(guò)村委發(fā)包,并經(jīng)過(guò)法定的民主表決程序,各方的權(quán)利邊界都較為清晰。但是,若采用第二、三種模式,光伏組件區(qū)所涉魚(yú)塘已經(jīng)發(fā)包,涉及魚(yú)塘的二次流轉(zhuǎn),根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,項(xiàng)目公司需確保本集體組織其他成員放棄優(yōu)先權(quán)。此外,若魚(yú)塘的剩余承包期限無(wú)法覆蓋光伏項(xiàng)目的生命周期,在魚(yú)塘剩余承包期限屆滿(mǎn)后,承包戶(hù)的承包合同能否自動(dòng)續(xù)期,存在不少的爭(zhēng)議。

第二輪土地承包即將到期,《民法典》《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》均對(duì)土地承包續(xù)期問(wèn)題作出了規(guī)定,具體情況如下表:

 


 

 


 

根據(jù)上述法律規(guī)定,耕地、林地還有草地都可以延長(zhǎng),但法律并沒(méi)有規(guī)定魚(yú)塘是否可以自動(dòng)延長(zhǎng)。此外,前述法律規(guī)定的自動(dòng)續(xù)期,均只限于家庭承包的方式。從廣東地區(qū)司法實(shí)踐的角度,也是不支持魚(yú)塘承包合同可以自動(dòng)續(xù)期的。

 


 

鑒于魚(yú)塘較其他一般農(nóng)用地的經(jīng)濟(jì)效益更高,其土地承包及租賃較為活躍,項(xiàng)目投資主體在開(kāi)發(fā)漁光互補(bǔ)項(xiàng)目時(shí),應(yīng)特別留意魚(yú)塘的流轉(zhuǎn)手續(xù)及流轉(zhuǎn)期限。

三、涉水審批需要特別關(guān)注的問(wèn)題

在復(fù)合型光伏項(xiàng)目中,不少項(xiàng)目投資主體都會(huì)在當(dāng)?shù)乜h級(jí)自然資源部門(mén)、林業(yè)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、林地等情況進(jìn)行套圖核查。但是,漁光互補(bǔ)項(xiàng)目存在涉水的特殊性,其涉水用地合規(guī)需重點(diǎn)關(guān)注。防洪評(píng)審意見(jiàn)、水土保持批復(fù)等水務(wù)部門(mén)的常規(guī)審批文件,項(xiàng)目投資主體一般都會(huì)予以落實(shí),但仍有以下幾個(gè)問(wèn)題容易被忽略。

水利工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建的工程建設(shè)項(xiàng)目方案審批

筆者曾辦理多個(gè)能源項(xiàng)目涉及水利工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)但未進(jìn)行建設(shè)方案審批的案件,這些項(xiàng)目在后續(xù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,由于沒(méi)有取得涉水建設(shè)方案,在后續(xù)項(xiàng)目改擴(kuò)建過(guò)程中,無(wú)法辦理相關(guān)驗(yàn)收手續(xù),給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)造成重大困難,因此項(xiàng)目投資主體應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注涉水建設(shè)方案問(wèn)題。以廣東省為例,涉水建設(shè)方案審批的相關(guān)法律依據(jù)可詳見(jiàn)《廣東省水利工程管理?xiàng)l例》第二十一條,在水利工程管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建的各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目,在建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前,其工程建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)水行政主管部門(mén)審查同意。在通航水域的,應(yīng)當(dāng)征得交通行政主管部門(mén)同意。需要占用土地的,在水行政主管部門(mén)對(duì)該工程設(shè)施的位置和界限審查批準(zhǔn)后,建設(shè)單位方可依法辦理開(kāi)工手續(xù);工程施工應(yīng)當(dāng)接受水行政主管部門(mén)的檢查監(jiān)督,竣工驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)有水行政主管部門(mén)參加。該條例第三十二條還規(guī)定,違反本條例第二十一條、的規(guī)定,未經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)或者同意,擅自在水利工程管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)修建工程設(shè)施、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者興建可能污染水庫(kù)水體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施的,責(zé)令其停止違法行為,限期拆除違法建筑物或者工程設(shè)施,可處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。

2. 河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審批

《水法》第三十八條規(guī)定,在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)橋梁、碼頭和其他攔河、跨河、臨河建筑物、構(gòu)筑物,鋪設(shè)跨河管道、電纜,應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)和其他有關(guān)的技術(shù)要求,工程建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)依照防洪法的有關(guān)規(guī)定報(bào)經(jīng)有關(guān)水行政主管部門(mén)審查同意?!逗拥拦芾?xiàng)l例》第十一條規(guī)定,修建開(kāi)發(fā)水利、防治水害、整治河道的各類(lèi)工程和跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線等建筑物及設(shè)施,建設(shè)單位必須按照河道管理權(quán)限,將工程建設(shè)方案報(bào)送河道主管機(jī)關(guān)審查同意。未經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)審查同意的,建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。

根據(jù)上述規(guī)定,如在水利工程管理和保護(hù)范圍或河道管理范圍內(nèi)新建項(xiàng)目,需報(bào)送相關(guān)建設(shè)方案至水行政主管部門(mén)審批,如建設(shè)方案未獲得批準(zhǔn)就先行開(kāi)工建設(shè)的,項(xiàng)目存在被拆除的風(fēng)險(xiǎn)。另需注意的是,廣東省水利廳在2017年曾發(fā)布了《廣東省水利廳關(guān)于加強(qiáng)河道管理范圍和水庫(kù)管理及保護(hù)范圍內(nèi)光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目管理的通知》(粵水建管〔2017〕52 號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)52號(hào)文),并對(duì)涉水光伏項(xiàng)目作出了非常嚴(yán)格的限制,其明確要求:(1)涉河、涉水庫(kù)光伏發(fā)電項(xiàng)目必須經(jīng)水行政主管部門(mén)審批同意后方可建設(shè);(2)嚴(yán)格控制涉河、涉水庫(kù)光伏發(fā)電項(xiàng)目審批。對(duì)在河道行洪斷面、水庫(kù)正常蓄水范圍內(nèi)建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目,原則上不得審批同意,以確保河道、水庫(kù)的防洪安全、供水安全、水工程安全和水生態(tài)安全;(3)嚴(yán)格查處涉河、涉水庫(kù)光伏發(fā)電項(xiàng)目未批先建的違法行為,各地水行政主管部門(mén)要加強(qiáng)巡查,認(rèn)真排查在河道管理范圍、水庫(kù)管理和保護(hù)范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目,包括已取得水行政許可的已建、在建項(xiàng)目和未批先建的項(xiàng)目。

據(jù)我們了解,在52號(hào)文出臺(tái)后,廣東地區(qū)的涉水光伏項(xiàng)目的建設(shè)方案較難獲批通過(guò)。因此,我們一般建議漁光互補(bǔ)項(xiàng)目的投資主體在投資前應(yīng)前往水務(wù)局套圖核查項(xiàng)目選址是否涉及上述特殊區(qū)域,如確實(shí)涉及的,應(yīng)提前避讓。

四、 是否需要辦理漁業(yè)養(yǎng)殖許可問(wèn)題

8號(hào)文要求省級(jí)能源局、國(guó)土資源主管部門(mén)商同級(jí)有關(guān)部門(mén),在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下,研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求(含光伏方陣架設(shè)高度)及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),并明確監(jiān)管措施,避免對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。從2017年開(kāi)始,各地陸續(xù)出臺(tái)配套政策明確光伏復(fù)合項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)已出臺(tái)的政策,其規(guī)范內(nèi)容大多集中在建設(shè)高度與間距等技術(shù)角度,而并未針對(duì)“復(fù)合”項(xiàng)目提出特定要求,這也導(dǎo)致各地在判定項(xiàng)目是否屬于“復(fù)合光伏項(xiàng)目”及是否可以享受相應(yīng)政策優(yōu)惠時(shí)存在無(wú)法可依的情況。

就漁光互補(bǔ)項(xiàng)目而言,其農(nóng)業(yè)部分主要涉及漁業(yè)養(yǎng)殖,為了確認(rèn)漁光互補(bǔ)項(xiàng)目的“復(fù)合性”,一方面應(yīng)當(dāng)獲得農(nóng)業(yè)部門(mén)的農(nóng)業(yè)實(shí)施方案?jìng)浒?,另一方面在?xiàng)目運(yùn)營(yíng)期,項(xiàng)目公司需根據(jù)《漁業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定,辦理相應(yīng)的漁業(yè)養(yǎng)殖許可。當(dāng)然,項(xiàng)目公司也可以將通過(guò)出租或其它方式將魚(yú)塘交由其它主體進(jìn)行養(yǎng)殖,由其按照規(guī)定辦理相應(yīng)的養(yǎng)殖許可。

關(guān)于漁業(yè)養(yǎng)殖許可辦理問(wèn)題,《漁業(yè)法》規(guī)定:?jiǎn)挝缓蛡€(gè)人使用國(guó)家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的,使用者應(yīng)當(dāng)向有關(guān)政府部門(mén)申請(qǐng)辦理養(yǎng)殖證。集體所有的或者全民所有由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織使用的水域、灘涂,可以由個(gè)人或者集體承包,從事養(yǎng)殖生產(chǎn),對(duì)此部分魚(yú)塘是否需要辦理養(yǎng)殖許可存在一定爭(zhēng)議,各地實(shí)務(wù)操作不一,根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn),廣東省多地均要求辦理養(yǎng)殖許可證。

五、結(jié)語(yǔ)

在用地緊張的東部及南部地區(qū),漁光互補(bǔ)項(xiàng)目作為復(fù)合型光伏項(xiàng)目的一種,在用地方面有天然的優(yōu)勢(shì),但是,與此同時(shí),此類(lèi)項(xiàng)目用地模式較為特殊,需要考慮的法律政策問(wèn)題更多,且各地實(shí)務(wù)操作不一,如何確保漁光互補(bǔ)項(xiàng)目的用地合規(guī)性更加值得關(guān)注。有關(guān)企業(yè)在投資開(kāi)發(fā)或并購(gòu)漁光互補(bǔ)項(xiàng)目時(shí),應(yīng)當(dāng)提前了解當(dāng)?shù)胤烧?,必要時(shí),聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目用地進(jìn)行全面的法律盡調(diào),確保地塊具備建設(shè)條件,充分防范風(fēng)險(xiǎn)。

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