“按照‘碳中和’目標(biāo)，將來風(fēng)光電站用地要占到我們國土面積的1%左右。對于西部地區(qū)來說有足夠的建設(shè)場地，那東南部省份要不要建設(shè)呢?”
5月30日， 清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院能源轉(zhuǎn)型研究中心常務(wù)副主任何繼江對記者表示，土地使用瓶頸仍然是制約新能源發(fā)電的一大困難。
記者注意到，過去數(shù)年間，隨著光伏電站規(guī)模與數(shù)量的不斷增長，光伏項目違規(guī)占地的爭議時有發(fā)生。今年4月，江蘇省自然資源廳公告，浙江新能全資孫公司未經(jīng)批準(zhǔn)、擅自占用永久基本農(nóng)田建設(shè)光伏項目。
5月27日，浙江新能證券部工作人員對記者表示，不清楚該項目當(dāng)時的用地審批過程，但其強調(diào)已經(jīng)整改完成。
5月25日，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》，要求光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。
那么，光伏項目用地應(yīng)當(dāng)如何取得?如何才能符合用地政策?光伏企業(yè)下一步怎么走?
“不改變原有地性質(zhì)”
光伏項目突飛猛進(jìn)的背后，需要大量的土地。
金杜律師事務(wù)所在2021年1月的一份研報指出，嚴(yán)格按照規(guī)定以光伏陣列區(qū)所占面積辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的方式建設(shè)光伏項目，將大幅提高發(fā)電企業(yè)的用地成本，因此，要么選擇戈壁、荒灘等未利用地開發(fā)，要么將光伏與草地、林地、農(nóng)田等結(jié)合，建設(shè)互補共存的復(fù)合型光伏項目。
在過去數(shù)年間，復(fù)合型光伏項目用地政策呈現(xiàn)由緊到松的趨勢。
2017年9月《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》要求各地省級能源、國土資源主管部門研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項目，其光伏方陣在占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地時無需辦理轉(zhuǎn)建手續(xù)，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下可不改變原用地性質(zhì)。
簡單來說，光伏電站中的不同建設(shè)項目，可以申請不同的土地性質(zhì)。
中倫律師事務(wù)所王威律師撰文指出，在光伏復(fù)合項目建設(shè)中，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù);利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)。
需要強調(diào)的是，對于復(fù)合型光伏項目來說，紅線是“不改變原用地性質(zhì)”。目前，各地出臺的光伏復(fù)合項目用地規(guī)定除了對項目建設(shè)提出要求，都明確嚴(yán)禁出現(xiàn)拋荒、撂荒等行為。
河南安陽縣人民法院上傳的一則裁判文書顯示，2015年，某光伏電力公司租用了當(dāng)?shù)氐氖秤镁笈锱镯斀ㄔO(shè)光伏項目，該大棚所在地大部分為耕地;2016年下半年，該光伏項目建成并網(wǎng)運營，但大棚內(nèi)卻未種植食用菌，未搭設(shè)大棚的土地上也建有光伏方陣，且“下方雜草叢生，土地處于拋荒、撂荒狀態(tài)”。據(jù)此，安陽縣檢察院對當(dāng)?shù)卣妥匀毁Y源局提起公益訴訟，法院最終認(rèn)定兩被告怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法。
因此，在復(fù)合型光伏項目并網(wǎng)發(fā)電后，所在地的農(nóng)業(yè)活動應(yīng)當(dāng)正常進(jìn)行，形成“漁光互補”“農(nóng)光互補”等;不能只剩下光伏電站，否則也屬于違法使用土地。
用地合法性存在問題的后果，很可能是整個項目都要付之東流。
例如國電投子公司參與投資建設(shè)的漳浦綠領(lǐng)農(nóng)業(yè)科技大棚光伏電站。該項目總投資12億元，占地2000畝，2015年10月開工，2016年4月20日正式投產(chǎn)發(fā)電。但還不到3個月，該項目就因涉嫌非法占用土地遭到罰款并要求限期拆除。
錦天城律師事務(wù)所袁雯卿律師2021年9月撰文指出，根據(jù)實務(wù)案例，不論是違規(guī)占用耕地還是違規(guī)占用林地，都可能面臨責(zé)令拆除、并處罰款的行政處罰;并且，即使光伏電站項目屬于當(dāng)?shù)卣猩桃Y項目或地方光伏扶貧項目，后期也可能因為用地合法性問題被責(zé)令拆除。
用地政策在收緊
光伏項目對于土地的需求在增長，地方用地政策則在收緊。
全國人大代表、陽光電源董事長曹仁賢就曾呼吁，“允許在生態(tài)紅線范圍內(nèi)非核心區(qū)域建設(shè)可再生能源發(fā)電項目。”2021年9月，生態(tài)環(huán)境部在答復(fù)時表示，接下來將進(jìn)一步明確包括可再生能源項目在內(nèi)的建設(shè)項目與生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)管關(guān)系。
不過，各地的相關(guān)政策趨勢與曹仁賢的愿景背道而馳，嚴(yán)禁占用耕田和生態(tài)紅線得到了進(jìn)一步明確。
2021年11月2日，山東省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于對光伏項目用地進(jìn)行核查的通知》，要求核查光伏項目土地使用是否符合此前規(guī)定要求，是否履行項目建設(shè)方案和土地復(fù)合利用方案備案程序，永久性建設(shè)設(shè)施是否取得合法建設(shè)用地審批手續(xù)，布設(shè)在農(nóng)用地上的光伏設(shè)施是否存在硬化地面、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等情況，并且要求即日起停止光伏項目用地占用耕地的備案工作。
今年2月9日，寧夏自治區(qū)人民政府對2015年印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范新能源產(chǎn)業(yè)用地的通知》進(jìn)行了三項修改，明確加上了“嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線”。
5月19日，特變電工子公司項目施工清表問題發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣?lián)合調(diào)查組已經(jīng)表態(tài)：“舉一反三，認(rèn)真整改，堅決落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，守住糧食安全底線，維護(hù)好人民群眾切身利益。”
近日，一位光伏業(yè)內(nèi)人士對記者表示，此前光伏項目建設(shè)過程中一些規(guī)范比較模糊，只需要得到村委、縣政府等同意就可以，現(xiàn)在上級部門進(jìn)一步明確了用地規(guī)范。
5月25日，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》，要求光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。
在何繼江看來，這是對于新能源電站用地政策的進(jìn)一步收緊，“建設(shè)水面光伏對于河道、湖泊的行洪、生態(tài)保護(hù)等到底有多大影響，這些需要進(jìn)行科學(xué)評估，統(tǒng)籌管理，不應(yīng)當(dāng)一刀切。”
何繼江還告訴記者，同樣是使用農(nóng)業(yè)用地，不同的省份完全不一樣，耕地的產(chǎn)量不一樣，發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的用地成本也不一樣，不能用單一的標(biāo)準(zhǔn)去限制。
天風(fēng)證券3月28日研報指出，當(dāng)前中西部省份光伏電站土地租賃費用為200～300元/畝/年，但山東、江蘇及河北部分地區(qū)可以達(dá)到700～800元/畝/年，甚至浙江某光伏競價項目的土地租金飆至2500元/畝/年。
今年3月，晶科能源CEO陳康平就在公開場合表示，要加強光伏復(fù)合項目用地保障。他建議，國家層面出臺支持光伏復(fù)合項目建設(shè)的稅收優(yōu)惠政策，明確光伏復(fù)合項目中光伏陣列的耕地占用稅、土地使用稅減免規(guī)定。
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