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電力環(huán)保市場改革還需深化

發(fā)布時(shí)間:2017-02-03   來源:中國能源報(bào)

超低排放改造在全國范圍內(nèi)開始提速,但在燃煤電廠環(huán)保技術(shù)日益先進(jìn)的同時(shí),超標(biāo)排放的現(xiàn)象卻從未中斷。一方面,發(fā)電企業(yè)每年投入大量資金、應(yīng)用各種先進(jìn)技術(shù),努力想要摘掉“高污染”的帽子,另一方面,由于調(diào)度、經(jīng)營等各種客觀與人為因素,電企排放不達(dá)標(biāo)、環(huán)保設(shè)備運(yùn)行不合規(guī)等行為屢禁、屢罰不止。環(huán)保技術(shù)無法迅速推廣,環(huán)保設(shè)備無法有效運(yùn)行,實(shí)質(zhì)上造成了浪費(fèi),而市場化水平過低是造成這一現(xiàn)象的原因之一。

十八屆三中全會明確提出,要“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制,推行環(huán)境污染第三方治理”,環(huán)境治理由“誰污染、誰治理”向“污染者付費(fèi),專業(yè)化治理”方向轉(zhuǎn)變,鼓勵更多專業(yè)的環(huán)保公司參與進(jìn)環(huán)保設(shè)備的實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中。然而,我國目前電力環(huán)保項(xiàng)目的招標(biāo)模式仍以EPC(工程總承包)為主,BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)及委托經(jīng)營等交由第三方環(huán)保公司運(yùn)行的項(xiàng)目數(shù)量很少,據(jù)環(huán)保行業(yè)人士透露,其所占比例僅為5%左右。

根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)信息,截至2015年底,我國火電機(jī)組脫硫、脫銷分別有1.067億千瓦、0.44億千瓦以特許經(jīng)營模式運(yùn)營;委托運(yùn)營方面則分別為2755萬千瓦和680萬千瓦。而2015年我國火電裝機(jī)總?cè)萘繛?.9億千瓦,其中煤電為8.8億千瓦。我國煤電機(jī)組環(huán)保設(shè)備實(shí)際由第三方環(huán)保公司進(jìn)行運(yùn)營的比例極低,是不爭的事實(shí)。

EPC與BOT本質(zhì)區(qū)別在于初始投資(EPC由電廠方投資運(yùn)行,BOT由環(huán)保企業(yè)投資,環(huán)保企業(yè)運(yùn)行收回投資后移交業(yè)主電廠),兩種模式對于環(huán)保企業(yè)資質(zhì)的要求并無明顯區(qū)別,具體選擇哪種模式由電廠方?jīng)Q定。從歷史的角度來看,EPC模式對于工期、合同報(bào)價(jià)等方面比較容易確定,“交鑰匙”的模式也有利于保證工程質(zhì)量。然而,隨著行業(yè)發(fā)展內(nèi)外因素發(fā)生變化,EPC模式在電力環(huán)保項(xiàng)目上存在的各種問題均已顯現(xiàn)。

五大發(fā)電集團(tuán)旗下均擁有自己的環(huán)保公司,這些公司在五大發(fā)電旗下電廠進(jìn)行環(huán)保改造招標(biāo)時(shí)會與其他民營企業(yè)一同參與競爭,這讓民營企業(yè)對電企EPC公開招標(biāo)環(huán)節(jié)的公正性產(chǎn)生了質(zhì)疑。有環(huán)保公司指出,電廠方出具的招標(biāo)文件在敲定之前會根據(jù)前期和各個(gè)供應(yīng)商之間的溝通進(jìn)行確定,技術(shù)路線、資質(zhì)要求、業(yè)績要求、工期等方面的限定存在暗箱操作的情況,直接表現(xiàn)為一大部分的大型電廠環(huán)保改造項(xiàng)目均由五大發(fā)電內(nèi)部環(huán)保公司中標(biāo),留給民營環(huán)保企業(yè)的市場空間大打折扣。

“十二五”以來,環(huán)保企業(yè)迅速崛起,市場競爭愈發(fā)激烈。公開招標(biāo)過程中的低價(jià)競爭情況本就讓各個(gè)公司壓力不小,擁有發(fā)電集團(tuán)背景的環(huán)保企業(yè)更讓民營環(huán)保企業(yè)緊張。客觀上,擁有央企背景的環(huán)保公司在資金、技術(shù)儲備等方面實(shí)力雄厚,完全具備相關(guān)資質(zhì),但它們并非真正意義上的“第三方”。

大型電力集團(tuán)作為央企,其資產(chǎn)配置多呈現(xiàn)“大而全”的特點(diǎn),環(huán)保公司與地方發(fā)電公司同為集團(tuán)資產(chǎn),權(quán)責(zé)難以明晰,日常管理、運(yùn)行上缺乏實(shí)質(zhì)性的互相監(jiān)督,集團(tuán)內(nèi)部的人脈、層級等關(guān)系往往比合同更能主導(dǎo)紛爭。這種情況下,環(huán)保公司與業(yè)主電廠無法分離,“第三方治理”無從談起。

相比之下,民營環(huán)保企業(yè)與業(yè)主電廠維系關(guān)系的唯一紐帶就是合同,合同對于雙方應(yīng)盡義務(wù)的明確規(guī)定也是解決爭議的最有效約束,可以確保甲乙兩方相互監(jiān)督,一定程度上減少環(huán)保事故發(fā)生的可能性。環(huán)保企業(yè)專業(yè)的運(yùn)行和管理團(tuán)隊(duì)可以最大限度地發(fā)揮減排設(shè)備的功能,并按照合同要求保證達(dá)標(biāo)排放。

從電力行業(yè)綠色發(fā)展的角度考慮,推進(jìn)第三方治理是大勢所趨,大型發(fā)電集團(tuán)對于內(nèi)部環(huán)保企業(yè)的保護(hù)將在后續(xù)的改革發(fā)展中逐步轉(zhuǎn)變。但對發(fā)電企業(yè)而言,主體責(zé)任的歸屬才是最大的擔(dān)憂。

法律層面上,“誰污染誰治理”的實(shí)質(zhì)沒有變,污染的責(zé)任主體仍明確為排污企業(yè)。制定合同條款時(shí),電廠可以將違規(guī)排放的經(jīng)濟(jì)處罰轉(zhuǎn)移給環(huán)保公司,但當(dāng)情節(jié)嚴(yán)重至構(gòu)成刑事責(zé)任時(shí)則無法轉(zhuǎn)移。法律上的滯后實(shí)際加大了電廠引入第三方治理的風(fēng)險(xiǎn),對于沒有接觸過的新公司、新技術(shù),電廠方出于責(zé)任歸屬與安全層面等考慮,不敢貿(mào)然“試水”。

此外,目前除了國家提出的原則性要求,可實(shí)際操作的配套政策仍缺失。也有第三方環(huán)境服務(wù)公司表示,現(xiàn)有的財(cái)稅、金融等政策中,還缺乏對環(huán)境污染第三方市場治理機(jī)制構(gòu)建的支持。在市場環(huán)境方面,還沒有形成公開成熟的交易機(jī)制和雙方對接的市場,信息平臺、誠信體系等也都不健全。

電力環(huán)保改造市場距離真正意義上的市場化,還有很長的路要走。運(yùn)營模式的創(chuàng)新、配套政策的跟進(jìn)、誠信體系的健全,需要相關(guān)政府部門、電廠、環(huán)保公司的共同努力。以推行“污染者付費(fèi)”的理念來明確權(quán)責(zé),引入專業(yè)的第三方環(huán)保公司,在保證專業(yè)性的同時(shí),讓監(jiān)督發(fā)揮作用,并利用市場的手段降低治理成本,是電力環(huán)保市場發(fā)展的必然趨勢。

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