中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題挑戰(zhàn)與建議

　　雖然近二十年中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了巨大成就，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和技術(shù)發(fā)展水平均躋身世界前列，并涌現(xiàn)了一大批全球可再生能源頭部企業(yè)。但是，中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背后還存在諸多問(wèn)題和各種挑戰(zhàn)。這些問(wèn)題和挑戰(zhàn)既有來(lái)自于發(fā)電方式和電網(wǎng)技術(shù)等客觀(guān)因素，也有來(lái)自于體制機(jī)制等管理因素。同時(shí)，也應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到，開(kāi)展能源轉(zhuǎn)型需要在國(guó)家在經(jīng)濟(jì)政策方面給予扶持和引導(dǎo)，目前新冠疫情雖然基本結(jié)束但經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇尚需時(shí)日，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)大規(guī)模推進(jìn)可再生能源發(fā)展包括裝機(jī)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)和電網(wǎng)、儲(chǔ)電等電力系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施改造等方面構(gòu)成一定挑戰(zhàn)。最后，但也是最重要的，控制溫室氣體排放是一項(xiàng)全球性的戰(zhàn)略合作，需要全球各國(guó)采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，當(dāng)前國(guó)際局勢(shì)正在發(fā)生深度調(diào)整和快速變化，特別是俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致國(guó)際能源供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致部分國(guó)家重新啟動(dòng)煤炭等傳統(tǒng)能源項(xiàng)目，引發(fā)了人們對(duì)于能源安全的擔(dān)憂(yōu)，有可能對(duì)繼續(xù)推進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。本文將從中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律政策問(wèn)題、行業(yè)發(fā)展的困難與挑戰(zhàn)以及法律政策建議三個(gè)方面對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行介紹。

　　一、中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律政策問(wèn)題

　　根據(jù)中國(guó)政府能源主管部門(mén)2016年發(fā)布的一份文件，“十二五”期間，中國(guó)可再生能源發(fā)展中存在以下問(wèn)題和挑戰(zhàn)：一是現(xiàn)有的電力運(yùn)行機(jī)制不適應(yīng)可再生能源規(guī)?；l(fā)展需要。以傳統(tǒng)能源為主的電力系統(tǒng)尚不能完全滿(mǎn)足風(fēng)電、光伏發(fā)電等波動(dòng)性可再生能源的并網(wǎng)運(yùn)行要求，可再生能源發(fā)電大規(guī)模并網(wǎng)存在技術(shù)障礙，可再生能源電力的全額保障性收購(gòu)政策難以有效落實(shí)，棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象嚴(yán)重。二是可再生能源對(duì)政策的依賴(lài)度較高。可再生能源發(fā)電成本相對(duì)于傳統(tǒng)化石能源仍偏高，度電補(bǔ)貼強(qiáng)度較高，補(bǔ)貼資金缺口較大，可再生能源整體對(duì)政策扶持的依賴(lài)度較高，受政策調(diào)整的影響較大，可再生能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到限制。三是可再生能源利用效率不高，“重建設(shè)、輕利用”的情況較為突出，供給與需求不平衡、不協(xié)調(diào)。[1]

　　以上問(wèn)題也引起了中國(guó)最高立法機(jī)關(guān)的高度重視，全國(guó)人大常委會(huì)在2019年的一份報(bào)告中指出，《可再生能源法》一些制度規(guī)定在實(shí)施中存在相互間不夠協(xié)調(diào)、執(zhí)行不夠到位等問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面：

　　1. 相關(guān)規(guī)劃尚未充分銜接。主要表現(xiàn)：一是各級(jí)可再生能源規(guī)劃不夠銜接。國(guó)家可再生能源發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃缺乏約束性，一些地方可再生能源開(kāi)發(fā)利用中長(zhǎng)期總量目標(biāo)未嚴(yán)格依照全國(guó)總量目標(biāo)確定，地方規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)超過(guò)上級(jí)總體目標(biāo)，建設(shè)規(guī)模、布局和速度也與上級(jí)規(guī)劃不一致。如國(guó)家“十三五”規(guī)劃中確定新疆風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)為1800萬(wàn)千瓦，而新疆可再生能源“十三五”規(guī)劃中確定風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)為3650萬(wàn)千瓦，遠(yuǎn)超國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)。二是可再生能源開(kāi)發(fā)規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施中缺乏銜接。電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)與可再生能源開(kāi)發(fā)利用不適應(yīng)，電網(wǎng)建設(shè)滯后于可再生能源發(fā)展，輸電通道不足，且部分輸電通道能力未達(dá)到設(shè)計(jì)水平，可再生能源電力輸出受阻問(wèn)題比較明顯。如我國(guó)“三北”地區(qū)新能源裝機(jī)達(dá)到2.3億千瓦，本地市場(chǎng)有限，跨區(qū)外送能力只有4200萬(wàn)千瓦，僅占新能源裝機(jī)的18%。靈活性電源比例不盡合理，蓄能電站規(guī)劃建設(shè)較為滯后，影響電網(wǎng)穩(wěn)定性，不利于可再生能源消納。

　　2. 可再生能源消納壓力較大?！犊稍偕茉捶ā返?3條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電。受多種因素影響，一些局部地區(qū)棄電率仍然偏高，可再生能源消納問(wèn)題仍需重視。用電需求不夠平衡，消納市場(chǎng)容量不足。可再生能源富集區(qū)與用電負(fù)荷區(qū)不匹配，一些地方出于利益考慮不優(yōu)先接受外來(lái)電力，行政區(qū)域間壁壘嚴(yán)重，可再生能源異地消納矛盾較為突出。同時(shí)，我國(guó)電源結(jié)構(gòu)性矛盾突出，缺少抽水蓄能等靈活調(diào)節(jié)電源與可再生能源匹配，特別是在冬季供暖期，煤電機(jī)組熱電聯(lián)產(chǎn)與可再生能源電力消納矛盾更加突出。如吉林裝機(jī)容量是用電負(fù)荷的2.6—5.8倍，省內(nèi)電源持續(xù)富余，特別是在冬季供暖期，保證供熱的火電最小發(fā)電出力比低谷用電負(fù)荷高210—320萬(wàn)千瓦，電網(wǎng)調(diào)峰困難。由于一些可再生能源資源富集的重點(diǎn)地區(qū)缺乏針對(duì)性政策安排，可再生能源電力消納壓力很大，一定程度影響和制約了可再生能源的健康快速發(fā)展。

　　3. 全額保障性收購(gòu)制度落實(shí)尚不到位。《可再生能源法》第14條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。個(gè)別省份暫未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)，且存在以低于國(guó)家有關(guān)政策明確的電價(jià)水平收購(gòu)的情況。如寧夏2018年自行制定風(fēng)電最低保障性收購(gòu)利用小時(shí)數(shù)為750—850小時(shí)，遠(yuǎn)低于國(guó)家核定的1850小時(shí)最低保障收購(gòu)小時(shí)數(shù)。甘肅2018年自行設(shè)置的風(fēng)電、光伏發(fā)電保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)分別為774小時(shí)和479小時(shí)，距國(guó)家保障性收購(gòu)政策規(guī)定的風(fēng)電1800小時(shí)和光伏發(fā)電1500小時(shí)差距較大;實(shí)際風(fēng)電、光伏發(fā)電利用小時(shí)數(shù)中，大部分電量屬于低價(jià)市場(chǎng)化交易，發(fā)電企業(yè)合法權(quán)益保障不足。

　　4. 電價(jià)補(bǔ)償和發(fā)展基金問(wèn)題較為突出?！犊稍偕茉捶ā返?0條規(guī)定，收購(gòu)可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，由在全國(guó)范圍對(duì)銷(xiāo)售電量征收可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償?！犊稍偕茉捶ā返?4條規(guī)定，國(guó)家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來(lái)源包括國(guó)家財(cái)政年度安排的專(zhuān)項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入等。法律實(shí)施過(guò)程中，電價(jià)補(bǔ)償政策落實(shí)不到位，補(bǔ)貼資金來(lái)源不足，補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)，影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。國(guó)家相關(guān)部門(mén)反映，現(xiàn)行可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策已遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足可再生能源發(fā)展需要。目前征收總額僅能滿(mǎn)足2015年底前已并網(wǎng)項(xiàng)目的補(bǔ)貼需求，“十三五”期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼資金來(lái)源尚未落實(shí)。一是可再生能源電價(jià)附加未及時(shí)調(diào)整。二是電價(jià)附加未依法嚴(yán)格征收。三是發(fā)展規(guī)模缺乏有效控制。可再生能源發(fā)展初期，電價(jià)調(diào)整滯后于技術(shù)發(fā)展水平，部分可再生能源企業(yè)追求高投資回報(bào)，非理性投資，搶裝機(jī)、搶上網(wǎng)問(wèn)題突出，一些地方未按照國(guó)家規(guī)劃有效控制本地區(qū)發(fā)展規(guī)模，加劇了補(bǔ)貼缺口。

　　5. 與相關(guān)財(cái)稅、土地、環(huán)保等政策銜接不夠?！犊稍偕茉捶ā返?5、26條分別規(guī)定，對(duì)列入國(guó)家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄的有關(guān)項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)對(duì)其提供優(yōu)惠貸款，國(guó)家給予稅收優(yōu)惠。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，可再生能源企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)貸款難、貸款貴問(wèn)題仍然存在。財(cái)政貼息政策沒(méi)有落實(shí)，優(yōu)惠貸款政策未覆蓋可再生能源領(lǐng)域?？稍偕茉撮_(kāi)發(fā)利用與土地管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政策銜接不夠，相關(guān)部門(mén)監(jiān)管協(xié)同不夠，可再生能源建設(shè)布局、開(kāi)發(fā)規(guī)模受政策調(diào)整影響較大。有的地方土地稅費(fèi)征收不規(guī)范，稅收減免措施落實(shí)不到位，造成非技術(shù)成本高昂。

　　6. 可再生能源非電應(yīng)用支持政策存在短板?！犊稍偕茉捶ā返?6、17條明確國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展生物質(zhì)燃?xì)夂蜔崃Α⑻?yáng)能熱利用等。實(shí)際工作中，各類(lèi)型可再生能源之間發(fā)展不平衡，可再生能源非電應(yīng)用明顯滯后于發(fā)電類(lèi)項(xiàng)目，太陽(yáng)能熱利用、地?zé)崂靡约吧镔|(zhì)燃料的發(fā)展都較為緩慢。可再生能源非電應(yīng)用政策支持和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)力度不足，生物質(zhì)熱力、生物燃?xì)?、生物柴油等產(chǎn)品缺乏具體的支持政策，受特許經(jīng)營(yíng)限制，難以公平進(jìn)入市場(chǎng)。生物質(zhì)能開(kāi)發(fā)利用對(duì)于改善民生、助力脫貧攻堅(jiān)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等具有更加直接的作用，應(yīng)統(tǒng)籌考慮其環(huán)保效益和社會(huì)效益，加大財(cái)稅政策支持力度。

　　7. 可再生能源技術(shù)研發(fā)應(yīng)用仍需加強(qiáng)。《可再生能源法》第12條規(guī)定，支持推動(dòng)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。雖然我國(guó)可再生能源技術(shù)水平取得顯著進(jìn)步，但在技術(shù)研發(fā)能力、裝備制造質(zhì)量、工程技術(shù)創(chuàng)新、公共技術(shù)體系建設(shè)方面仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　8. 可再生能源行業(yè)監(jiān)管力度不夠?！犊稍偕茉捶ā芬?guī)定了各級(jí)政府部門(mén)、相關(guān)企業(yè)的權(quán)利義務(wù)，具體實(shí)施中由于相關(guān)責(zé)任主體不夠明確、缺乏有力監(jiān)管等原因，造成對(duì)執(zhí)行不到位的難以實(shí)施處罰。《可再生能源法》第28—31條規(guī)定了相關(guān)部門(mén)、電網(wǎng)企業(yè)、燃?xì)夂蜔崃芫W(wǎng)企業(yè)、石油銷(xiāo)售企業(yè)的法律責(zé)任，但自法律頒布實(shí)施以來(lái)，尚未有因違反可《再生能源法》獲得相關(guān)行政處罰的案例發(fā)生，法律責(zé)任條款并未有效落實(shí)。[2]

　　中電聯(lián)2021年2月發(fā)布的《新能源補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題及政策建議》顯示，截至2019年底，國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、蒙西電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)納入補(bǔ)助目錄的新能源存量項(xiàng)目拖欠金額為1464.79億元(不含稅，下同)，未納入補(bǔ)助目錄的存量項(xiàng)目拖欠金額為1808.30億元，合計(jì)拖欠金額3273.09億元。風(fēng)能專(zhuān)委會(huì)綜合各項(xiàng)因素測(cè)算，截至2021年底，可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼拖欠累計(jì)在4000億元左右。[3]盡管2021年，隨著光伏、風(fēng)電先后進(jìn)入平價(jià)時(shí)代，每年新增可再生能源補(bǔ)貼規(guī)模不再增加，但存量的電站依舊每年產(chǎn)生補(bǔ)貼費(fèi)用，短期內(nèi)缺口仍繼續(xù)增加。

　　2021年10月，中國(guó)政府能源主管部門(mén)再次在一份文件中闡述了中國(guó) “十三五”期間可再生能源發(fā)展存在的問(wèn)題，認(rèn)為：雖然可再生能源發(fā)電增長(zhǎng)較快，但在能源消費(fèi)增量中的比重還低于國(guó)際平均水平;可再生能源規(guī)?；l(fā)展和高效消納利用的矛盾仍然突出，新型電力系統(tǒng)亟待加快構(gòu)建;我國(guó)可再生能源發(fā)展面臨既要大規(guī)模開(kāi)發(fā)、又要高水平消納、更要保障電力安全可靠供應(yīng)等多重挑戰(zhàn)，必須加大力度解決高比例消納、關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新、穩(wěn)定性可靠性等關(guān)鍵問(wèn)題;制造成本下降較快，但非技術(shù)成本仍相對(duì)較高;可再生能源非電利用發(fā)展相對(duì)滯后;保障可再生能源高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制有待進(jìn)一步健全完善。[4]

　　為保障中國(guó)可再生能源發(fā)展，2023年1月，全國(guó)人大環(huán)資委建議將《可再生能源法》修改列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃、年度立法工作計(jì)劃，認(rèn)為：中國(guó)可再生能源電力消納保障措施不夠完善、電網(wǎng)建設(shè)與可再生能源發(fā)展不同步、與用地政策統(tǒng)籌不足，并提出完善可再生能源規(guī)劃的落實(shí)措施、強(qiáng)化支持可再生能源技術(shù)創(chuàng)新、增加支持電網(wǎng)規(guī)修編及新能源配套送出工程建設(shè)的規(guī)定、補(bǔ)充可再生能源用地支持措施等主要建議。[5]

　　二、中國(guó)可再生能源行業(yè)發(fā)展的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

　　(一)中國(guó)面臨短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模減排的壓力

　　發(fā)展可再生能源，不僅可以保障國(guó)家能源資源安全，也能夠促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，降低污染，減少溫室氣體排放，同時(shí)也能夠提高能源資源利用效率，有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，也符合中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新發(fā)展要求，是中國(guó)擺脫依靠消耗資源的粗放式發(fā)展道路，進(jìn)入世界文明國(guó)家行列的重要途經(jīng)。利用全球氣候變化合作的新機(jī)遇，發(fā)展可再生能源，已經(jīng)成為國(guó)家的意志。

　　但是，中國(guó)傳統(tǒng)上嚴(yán)重依賴(lài)煤炭作為能源資源，雖經(jīng)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得一定成績(jī)，煤炭在一次能源消費(fèi)中的結(jié)構(gòu)占比目前仍然在百分之五十以上，要實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)，存在巨大的壓力。目前包括煤炭、石油、天然氣在內(nèi)的化石能源消費(fèi)比例大致在80%左右，非化石能源消費(fèi)比例在20%，而要到2060年實(shí)現(xiàn)碳中和則需將非化石能源的比例調(diào)整到83%，其中水能和核能由于受各種條件限制增長(zhǎng)有限，主要靠風(fēng)能和太陽(yáng)能解決。在過(guò)去的幾年里，雖然中國(guó)政府和企業(yè)投資者共同努力，新增風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)每年大致也就一億千瓦左右。而要從發(fā)電角度看，雖然目前可再生能源裝機(jī)容量占全部電力裝機(jī)容量的48.3%，接近煤電，但其他發(fā)電(主要是煤電，核電僅占4%)占比68.6%，而可再生能源的發(fā)電累計(jì)總發(fā)電量占比只有31.4%，其中發(fā)電、光伏發(fā)電合計(jì)僅占全社會(huì)發(fā)電量的13.8%。[6]

　　正如中國(guó)《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》所提出的那樣，“十四五”期間，中國(guó)既要繼續(xù)增加新的可再生能源裝機(jī)容量，更重要的是要提高可再生能源發(fā)電的入網(wǎng)和消納問(wèn)題，提升可再生能源的使用效率，并在規(guī)定新增電力裝機(jī)項(xiàng)目中可再生能源比例不低于50%，并對(duì)配套儲(chǔ)能設(shè)施提出要求，否則，新增裝機(jī)不僅不能滿(mǎn)足能源轉(zhuǎn)型的要求，還將造成可再生能源投資的極大浪費(fèi)。正因?yàn)槿绱?，?ldquo;十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》不再將新增可再生能源發(fā)電裝機(jī)數(shù)量作為近期規(guī)劃目標(biāo)。但是，可再生能源發(fā)電的增加受到儲(chǔ)能技術(shù)、電網(wǎng)技術(shù)和電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施等條件的限制，在相關(guān)技術(shù)短時(shí)間未取得突破的情況下，大規(guī)模增加可再生能源項(xiàng)目發(fā)電量是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。可見(jiàn)，在實(shí)現(xiàn)中國(guó)碳達(dá)峰目標(biāo)的2030年前的未來(lái)幾年時(shí)間內(nèi)，中國(guó)可再生能源還不能承擔(dān)接替煤炭資源的重任，將一定程度上依賴(lài)化石能源。石油天然氣資源雖然較煤炭資源更加清潔，并且更加低碳，但中國(guó)未來(lái)一段時(shí)間的油氣資源供給條件(包括國(guó)內(nèi)油氣產(chǎn)量和國(guó)外進(jìn)口部分)不會(huì)有較大變化，無(wú)法通過(guò)擴(kuò)大油氣資源供給來(lái)實(shí)現(xiàn);同時(shí)，國(guó)際范圍內(nèi)的碳捕獲技術(shù)也很難取得實(shí)質(zhì)突破。由此，在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的未來(lái)幾年時(shí)間內(nèi)還將主要依賴(lài)煤炭、石油和天然氣資源，中國(guó)實(shí)現(xiàn)減排壓力將會(huì)非常大。

　　(二)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的不利變化

　　國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任趙辰昕29日在博鰲亞洲論壇2023年年會(huì)《碳中和：困局與破局》論壇上發(fā)言時(shí)表示，“當(dāng)前國(guó)際能源市場(chǎng)動(dòng)蕩、極端天氣等都影響到減排進(jìn)程。我們一定要充分認(rèn)識(shí)到‘雙碳’工作面臨諸多挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)‘雙碳’目標(biāo)絕非易事。國(guó)家發(fā)改委將積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，積極就能看出我們的態(tài)度，但我們也要把握好發(fā)展與安全的關(guān)系，所以我們要穩(wěn)妥。”他還說(shuō)，“國(guó)際能源市場(chǎng)動(dòng)蕩，能源價(jià)格高企，歐洲去年不少?lài)?guó)家重啟了煤電，這都使減排進(jìn)程遭遇到波折，我國(guó)也遇到了一些情況，包括去年夏季我國(guó)四川地區(qū)遭遇到了有完整氣象記錄以來(lái)最嚴(yán)重的干旱高溫天氣，川渝地區(qū)出現(xiàn)了電力嚴(yán)重短缺。”[7]

　　筆者認(rèn)為，作為國(guó)家主要能源主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，這番講話(huà)透露了重要的信息：

　　第一，我國(guó)政府開(kāi)始意識(shí)到實(shí)現(xiàn)雙碳政策目標(biāo)的困難和挑戰(zhàn)，特別是如何保證能源安全，又能如期實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)，具有很大的不確定性。

　　第二，歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家很早就實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰，因?yàn)閲?guó)際局勢(shì)動(dòng)蕩和俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)出現(xiàn)了能源危機(jī)，重啟煤電，減排進(jìn)程受挫，那么未來(lái)中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰以后是否也會(huì)發(fā)生類(lèi)似情況，是否可以重啟煤電項(xiàng)目，是否需要在技術(shù)上保證煤電項(xiàng)目具有可逆性?

　　實(shí)際上，中國(guó)近幾年出現(xiàn)的用電荒就已經(jīng)在一定程度上看出了中國(guó)電力系統(tǒng)保障能力的短板，如果在碳達(dá)峰以后還要繼續(xù)實(shí)施這種保供，不論在技術(shù)上還是政策上，都是很難想象的。

　　其實(shí)，在可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，還存在兩個(gè)重要的因素，是中國(guó)在宣布雙碳目標(biāo)前不曾預(yù)見(jiàn)的。這兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是新冠疫情結(jié)束后中國(guó)面臨的財(cái)政困難和經(jīng)濟(jì)下行壓力如此之大，二是俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)外溢和以美國(guó)為首的西方國(guó)家對(duì)中國(guó)采取的脫鉤政策，這兩個(gè)因素互相疊加，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。我國(guó)是政府主導(dǎo)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，發(fā)展可再生能源事業(yè)，需要巨大的政府財(cái)政支持保障能力，很多項(xiàng)目實(shí)際上需要國(guó)家提供財(cái)政支持或者金融機(jī)構(gòu)的支持，即使是平價(jià)電力時(shí)代，政府沒(méi)有錢(qián)是很難辦得到的。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行對(duì)企業(yè)的投融資構(gòu)成不利的條件，也會(huì)影響產(chǎn)業(yè)的投資熱情。

　　最后還有一個(gè)重要的因素，就是碳排放權(quán)初始分配制度的實(shí)施問(wèn)題，如果碳排放控制指標(biāo)落實(shí)到每一個(gè)企業(yè)，每一個(gè)企業(yè)行為都將與排放結(jié)果聯(lián)系掛鉤，那么碳排放權(quán)市場(chǎng)就能真正發(fā)揮作用，各種相關(guān)碳金融措施和相關(guān)金融政策工具的作用就會(huì)進(jìn)一步顯現(xiàn)，將會(huì)構(gòu)建對(duì)可再生能源有利的社會(huì)氛圍。反之，雙碳政策的推動(dòng)力就沒(méi)有那么大。當(dāng)然，我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，過(guò)高的碳成本將會(huì)給企業(yè)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益下降，甚至面臨生存危機(jī)，這對(duì)企業(yè)和國(guó)家都是不利的。

　　三、促進(jìn)中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的法律政策建議

　　中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的諸多問(wèn)題中，既有可再生能源資源稟賦和自然特性所帶來(lái)的客觀(guān)障礙，也有行業(yè)監(jiān)管中沒(méi)有理順的體制機(jī)制等主觀(guān)因素。當(dāng)然，這兩方面的問(wèn)題并非中國(guó)特有現(xiàn)象，在世界其他國(guó)家也或多或少地存在。

　　中國(guó)的可再生能源發(fā)展經(jīng)過(guò)了起步階段、成長(zhǎng)階段、全面大規(guī)模發(fā)展階段、跨越式發(fā)展階段，已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。

　　站在新的發(fā)展起點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該主要解決以下三個(gè)方面的問(wèn)題：

　　1. 補(bǔ)強(qiáng)法律與政策短板。

　　首先，要強(qiáng)化法律賦權(quán)。中國(guó)在2005年頒布《可再生能源法》時(shí)，可持續(xù)發(fā)展理念剛剛興起，發(fā)展可再生能源主要目標(biāo)是“為了促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”[8]。隨著《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》項(xiàng)下《巴黎協(xié)定》的簽署和實(shí)施，各國(guó)把控制溫室氣體排放作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)，賦予可持續(xù)發(fā)展新的內(nèi)涵。[9]應(yīng)該在加強(qiáng)和完善溫室氣體排放國(guó)內(nèi)立法的同時(shí)再造《可再生能源法》，補(bǔ)足法律短板，對(duì)相關(guān)法律條款進(jìn)行賦權(quán)，使之成為剛性條款，而不能僅停留在鼓勵(lì)層面。同時(shí)，通過(guò)立法，在財(cái)政預(yù)算等方面對(duì)可再生能源項(xiàng)目給與明確的支持和充分的保障，消除法律規(guī)定的補(bǔ)貼政策長(zhǎng)期不能兌現(xiàn)的尷尬局面。

　　其次，要加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)。中國(guó)的可再生能源執(zhí)法職能主要是通過(guò)行政部門(mén)承擔(dān)，而與《可再生能源法》相關(guān)的行政部門(mén)存在不同的利益訴求，往往“各管一方”，出現(xiàn)政策不到位、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題?！妒奈蹇稍偕茉窗l(fā)展規(guī)劃》提出，構(gòu)建有利于可再生能源發(fā)展的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)可再生能源規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、開(kāi)發(fā)建設(shè)、電網(wǎng)接入、調(diào)度交易、消納利用等監(jiān)管，確保國(guó)家規(guī)劃政策有效實(shí)施。對(duì)可再生能源新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實(shí)施包容審慎監(jiān)管。這些政策舉措的實(shí)施將給行業(yè)帶來(lái)新的希望。

　　2. 打破壟斷，理順可再生能源管理體制和機(jī)制。

　　可再生能源電力不能入網(wǎng)，固然有技術(shù)上的客觀(guān)問(wèn)題，但也與目前的電網(wǎng)企業(yè)壟斷、不能主動(dòng)作為有關(guān)。中國(guó)的可再生能源電力管理依存于傳統(tǒng)的電力管理體系，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展壯大，而電網(wǎng)企業(yè)屬于天然壟斷企業(yè)，無(wú)論是電網(wǎng)接入，還是供電資源分配，本身就存在固有的壟斷問(wèn)題，而可再生能源并非基于壟斷發(fā)展，特別是太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)屬于充分競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)，如果不能給予公平接入待遇，產(chǎn)業(yè)很難獲得發(fā)展。建議國(guó)家打破傳統(tǒng)電力企業(yè)的行業(yè)壟斷，建立地方區(qū)域性獨(dú)立可再生能源電網(wǎng)，與傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，并通過(guò)智能電網(wǎng)技術(shù)保證國(guó)家電力穩(wěn)定和供應(yīng)安全。隨著技術(shù)的進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，目前很多可再生能源電力項(xiàng)目已經(jīng)能和傳統(tǒng)電力企業(yè)媲美，并且有些可再生能源電力企業(yè)電價(jià)可能已經(jīng)低于傳統(tǒng)煤電，顯現(xiàn)了可再生能源的未來(lái)前景。應(yīng)該創(chuàng)造有利的投資環(huán)境，鼓勵(lì)可再生能源電力企業(yè)進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)，并逐步淘汰技術(shù)落后、污染嚴(yán)重的傳統(tǒng)煤炭發(fā)電項(xiàng)目。可喜的是，《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》在這一方面也提出相關(guān)的政策舉措，包括：完善可再生能源參與電力市場(chǎng)交易規(guī)則，破除市場(chǎng)和行政壁壘，形成充分反映可再生能源環(huán)境價(jià)值、與傳統(tǒng)電源公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制。推動(dòng)可再生能源與電力消納責(zé)任主體簽訂多年長(zhǎng)期購(gòu)售電協(xié)議，推動(dòng)受端市場(chǎng)用戶(hù)直接參與可再生能源跨省交易。

　　3. 進(jìn)一步完善可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障政策。

　　為解決我國(guó)土地、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境等法律政策對(duì)可再生能源項(xiàng)目發(fā)展的約束問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，雖然堅(jiān)持嚴(yán)格的土地管理政策，特別是堅(jiān)持十八億畝土地紅線(xiàn)不動(dòng)搖，但不可否認(rèn)，我國(guó)過(guò)去對(duì)土地的所謂的嚴(yán)管理政策主要針對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱形成的，一旦房地產(chǎn)熱褪去，有些嚴(yán)苛的政策需要重新檢視。同時(shí)，很多政策規(guī)定本身并不合理，實(shí)際執(zhí)行也不到位，導(dǎo)致實(shí)踐中很多可再生能源項(xiàng)目用地普遍存在用地不合規(guī)問(wèn)題。發(fā)展可再生能源是可持續(xù)發(fā)展的重要措施，與保護(hù)土地資源都是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策目標(biāo)，過(guò)分地以保護(hù)土地資源的名義對(duì)土地指標(biāo)加以限制，限制可再生能源項(xiàng)目建設(shè)不符合可持續(xù)發(fā)展的政策目標(biāo)，且很多風(fēng)能、光伏項(xiàng)目對(duì)土地的占用并不是永久性的，而是臨時(shí)性的，其中在廢棄礦山或煤礦沉陷區(qū)地表安裝光伏矩陣本身就不存在土地資源的單獨(dú)占用問(wèn)題。在可再生能源規(guī)范區(qū)域內(nèi)，項(xiàng)目建設(shè)臨時(shí)性占用非基本農(nóng)田的，應(yīng)當(dāng)交由地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決定，通過(guò)租賃方式解決，確保農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織可以從項(xiàng)目收益中獲得一定的利益。在林業(yè)、草原、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理中也存在任意劃定生態(tài)紅線(xiàn)、不切實(shí)際地追求生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，忽視可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正當(dāng)訴求問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域，嚴(yán)謹(jǐn)、審慎地開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源、資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！?ldquo;十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》提出，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，完善可再生能源空間用途管制規(guī)則，出臺(tái)可再生能源空間布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，保障可再生能源開(kāi)發(fā)利用合理的用地用?？臻g需求。統(tǒng)一土地性質(zhì)認(rèn)定，明確不同地類(lèi)的用地標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化土地用途和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理，完善復(fù)合用地政策，降低不合理的土地使用成本。創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)方式，構(gòu)建能源與自然資源、生態(tài)環(huán)境等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)審批機(jī)制，推行項(xiàng)目核準(zhǔn)(備案)“一站式”服務(wù)，這也將為推進(jìn)中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造有利政策環(huán)境。

　　此外，在財(cái)政金融方面，也要進(jìn)一步加大力度，在落實(shí)碳排放權(quán)制度的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)碳排放權(quán)交易，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)碳金融政策工具，完善各項(xiàng)配套交易和金融監(jiān)管政策，實(shí)施更加積極的財(cái)政支持政策，為發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)提供更加有利的政策環(huán)境。

　　作者相信，隨著技術(shù)進(jìn)步，特別是智能電網(wǎng)技術(shù)和儲(chǔ)能技術(shù)的突破，可再生能源新的應(yīng)用場(chǎng)景的不斷開(kāi)發(fā)，以及政策的進(jìn)一步完善，中國(guó)的可再生能源必將擁有燦爛的明天。這一產(chǎn)業(yè)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里將保持旺盛的生命力，成為投資者的熱土，也是法律服務(wù)工作者值得持續(xù)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　注釋?zhuān)?/p>

　　[1]詳見(jiàn)2016年12月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。

　　[2]此部分內(nèi)容來(lái)源于2019年12月24日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第15次會(huì)議丁仲禮副委員長(zhǎng)所作的《可再生能源法》實(shí)施情況報(bào)告。

　　[3]參見(jiàn)新浪財(cái)經(jīng)網(wǎng)頁(yè)：https://finance.sina.com.cn/jjxw/2022-03-25/doc-imcwiwss8026018.shtml

　　[4]詳見(jiàn)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等9部委發(fā)布的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》。

　　[5]來(lái)源：法治日?qǐng)?bào)人大視窗，2023年01月31日，參見(jiàn)全國(guó)人大網(wǎng)站：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202301/017aa78f4f344f6782d1dcc66ed54a35.shtml

　　[6]相關(guān)內(nèi)容請(qǐng)參見(jiàn)本系列文章第一篇：《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)之一：中國(guó)可再生能源能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及機(jī)遇》，大成律師事務(wù)所公眾號(hào)，2023年4月4日。

　　[7]國(guó)家發(fā)改委副主任趙辰昕：“雙碳”不易，且行且珍惜，投資人邏輯公眾號(hào)，2023年4月3日，網(wǎng)址：https://mp.weixin.qq.com/s/6U6x4u4RcCj0kldqIshs7Q

　　[8]見(jiàn)《可再生能源法》第一條。

　　[9]根據(jù)，聯(lián)合國(guó)所有會(huì)員國(guó)于2015年通過(guò)的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》為現(xiàn)在和未來(lái)的人類(lèi)和地球的和平與繁榮提供了共同藍(lán)圖。其核心是17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDG)，這些目標(biāo)緊急呼吁所有國(guó)家 - 發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家 - 在全球伙伴關(guān)系中采取行動(dòng)。他們認(rèn)識(shí)到，消除貧困和其他匱乏必須與改善健康和教育、減少不平等和刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略齊頭并進(jìn)，同時(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化并努力保護(hù)我們的海洋和森林。因此，可以說(shuō)，應(yīng)對(duì)氣候變化也包含在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)范圍內(nèi)。

　　大成律師事務(wù)所 作者：錢(qián)學(xué)凱