普遍服務(wù)投入需求巨大,傳統(tǒng)模式難以長期維持
隨著電力市場化改革的深入推進,電力普遍服務(wù)承擔主體和資金來源不明確的問題逐漸顯現(xiàn),亟需通過改革建立以電力普遍服務(wù)基金為核心的補償機制,明確普遍服務(wù)承擔主體和資金來源,妥善處理交叉補貼問題,確保電力普遍服務(wù)需求得以滿足,助力電力體制改革順利推進。
電力普遍服務(wù)主體責任亟待從法律層面進行明確。在我國政企不分、廠網(wǎng)不分的時期,政府通過電力企業(yè)履行其普遍服務(wù)的職責。但是隨著電力體制改革的深化,政企分開后,電力企業(yè)作為市場主體的發(fā)展目標與普遍服務(wù)的基本原則存在一定的沖突,故對于履行電力普遍服務(wù)的主體責任亟待明確。
從《中華人民共和國電力法》第八條、第十二條可以看出,政府實際上是實施電力普遍服務(wù)的責任主體,政府在電力普遍服務(wù)中要體現(xiàn)出主導、組織和推動的作用。電力企業(yè)在政府的引導和監(jiān)管下對普遍服務(wù)的對象提供相應(yīng)的用電服務(wù),所以電力企業(yè)是我國電力普遍服務(wù)的實施主體。
當前時期,若依然政企職能不分,既不符合改革的大勢,也不符合社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的實際需要。企業(yè)是市場運行的直接參與者,政府的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)雖然必須通過國有電力企業(yè)的具體市場行為來實現(xiàn),但政府責任不能由國有企業(yè)全力承擔,企業(yè)所擔當?shù)倪€應(yīng)當是具體的市場經(jīng)營責任和有限度的公益性法律責任。換言之,電力企業(yè)作為市場經(jīng)營主體,通常有意愿在電力設(shè)施建設(shè)成本低、人口密集的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市地區(qū)投資,但對于偏遠地區(qū),追求經(jīng)濟效益的目標與普遍服務(wù)的需求不相適應(yīng)。
為使普遍服務(wù)能夠順利實施,保障普遍服務(wù)受體的權(quán)利,國家有必要出面實施干預(yù),通過明確普遍服務(wù)主體責任、建立普遍服務(wù)機制、出臺補貼措施等方式保障普遍服務(wù)目標實現(xiàn)。
地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡,資金問題掣肘中西部偏遠地區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展。2002年電力體制改革以來,電力普遍服務(wù)資金主要通過交叉補貼來解決。一方面是工商業(yè)用戶補貼農(nóng)業(yè)、居民用戶,另一方面是不同經(jīng)營區(qū)域的電力企業(yè)之間的補貼,如城市補貼農(nóng)村、東部省份補貼西部省份、同一個省份內(nèi)贏利地區(qū)補貼虧損地區(qū)等。
多年來,在不同經(jīng)營地區(qū)間的交叉補貼模式下,電網(wǎng)企業(yè)作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交叉補貼資金的平臺,通過現(xiàn)金捐贈或代建專項輸變電工程等形式實現(xiàn)東部地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)對西部省份電網(wǎng)企業(yè)進行援助。輸配電價改革后,各省級電網(wǎng)被作為獨立核價主體進行輸配電價核定,電網(wǎng)資產(chǎn)權(quán)屬范圍、成本和收益水平都受到嚴格監(jiān)管,這種傳統(tǒng)的“東西幫扶”模式將難以為繼。
長遠來看,地區(qū)間發(fā)展不平衡的事實客觀存在,供電偏遠地區(qū)確實面臨投資規(guī)模大、運維成本高、電費回收難的問題。在輸配電價改革現(xiàn)狀下,若不通過“東西幫扶”等措施,且沒有專門保障中西部發(fā)展的普遍服務(wù)基金,僅靠中西部地區(qū)自身謀求發(fā)展,無形中將對偏遠地區(qū)的投資能力造成巨大壓力。同時,在現(xiàn)行輸配電價核定機制下,當?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)的巨額投資都將計入電網(wǎng)輸配成本,將進一步拉高中西部地區(qū)輸配電價水平,對當?shù)匾约跋掠坞娏τ脩粲秒娫斐筛筘摀?/p>
基金附加水平仍較高,轉(zhuǎn)供電經(jīng)營行為亟待規(guī)范
在目前電價的基礎(chǔ)上,政府出臺并由電網(wǎng)企業(yè)代征了7項(其中2項2017年已取消)政府性基金及附加,分別為重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫庫區(qū)移民后期扶持資金、小型水庫庫區(qū)移民后期扶持資金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源電價附加、城市公用事業(yè)附加費(已于2017年4月起取消)、工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金(已于2017年7月起取消)。
以國家電網(wǎng)公司2017年的電價數(shù)據(jù)為例,平均銷售電價(含基金與附加)為653.9元/千千瓦時,政府基金與附加為33.6元/千千瓦時,政府基金與附加占比為5.14%。
從目前情況看,主要存在兩類問題。一是各地區(qū)的電價基金附加征收標準差異性較大,管理模式也存在較大自主性,導致各地輸配電價的基金附加水平差異很大,不利于形成各地反映電力成本和供求關(guān)系的合理價格,阻礙電力市場跨區(qū)、跨省交易,不利于電力資源的優(yōu)化配置。二是在國家取消了部分基金及附加之后,部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體等轉(zhuǎn)供電經(jīng)營者,并未及時貫徹國家降價措施,甚至存在在國家規(guī)定銷售電價之外亂加價行為,以至于部分電力用戶并未切實享受到國家降低工商業(yè)電價的紅利,國家對于轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)應(yīng)加強監(jiān)管,避免形成價格傳導的灰色地帶。
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普遍服務(wù)投入需求巨大,傳統(tǒng)模式難以長期維持
隨著電力市場化改革的深入推進,電力普遍服務(wù)承擔主體和資金來源不明確的問題逐漸顯現(xiàn),亟需通過改革建立以電力普遍服務(wù)基金為核心的補償機制,明確普遍服務(wù)承擔主體和資金來源,妥善處理交叉補貼問題,確保電力普遍服務(wù)需求得以滿足,助力電力體制改革順利推進。
電力普遍服務(wù)主體責任亟待從法律層面進行明確。在我國政企不分、廠網(wǎng)不分的時期,政府通過電力企業(yè)履行其普遍服務(wù)的職責。但是隨著電力體制改革的深化,政企分開后,電力企業(yè)作為市場主體的發(fā)展目標與普遍服務(wù)的基本原則存在一定的沖突,故對于履行電力普遍服務(wù)的主體責任亟待明確。
從《中華人民共和國電力法》第八條、第十二條可以看出,政府實際上是實施電力普遍服務(wù)的責任主體,政府在電力普遍服務(wù)中要體現(xiàn)出主導、組織和推動的作用。電力企業(yè)在政府的引導和監(jiān)管下對普遍服務(wù)的對象提供相應(yīng)的用電服務(wù),所以電力企業(yè)是我國電力普遍服務(wù)的實施主體。
當前時期,若依然政企職能不分,既不符合改革的大勢,也不符合社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的實際需要。企業(yè)是市場運行的直接參與者,政府的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)雖然必須通過國有電力企業(yè)的具體市場行為來實現(xiàn),但政府責任不能由國有企業(yè)全力承擔,企業(yè)所擔當?shù)倪€應(yīng)當是具體的市場經(jīng)營責任和有限度的公益性法律責任。換言之,電力企業(yè)作為市場經(jīng)營主體,通常有意愿在電力設(shè)施建設(shè)成本低、人口密集的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市地區(qū)投資,但對于偏遠地區(qū),追求經(jīng)濟效益的目標與普遍服務(wù)的需求不相適應(yīng)。
為使普遍服務(wù)能夠順利實施,保障普遍服務(wù)受體的權(quán)利,國家有必要出面實施干預(yù),通過明確普遍服務(wù)主體責任、建立普遍服務(wù)機制、出臺補貼措施等方式保障普遍服務(wù)目標實現(xiàn)。
地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡,資金問題掣肘中西部偏遠地區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展。2002年電力體制改革以來,電力普遍服務(wù)資金主要通過交叉補貼來解決。一方面是工商業(yè)用戶補貼農(nóng)業(yè)、居民用戶,另一方面是不同經(jīng)營區(qū)域的電力企業(yè)之間的補貼,如城市補貼農(nóng)村、東部省份補貼西部省份、同一個省份內(nèi)贏利地區(qū)補貼虧損地區(qū)等。
多年來,在不同經(jīng)營地區(qū)間的交叉補貼模式下,電網(wǎng)企業(yè)作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交叉補貼資金的平臺,通過現(xiàn)金捐贈或代建專項輸變電工程等形式實現(xiàn)東部地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)對西部省份電網(wǎng)企業(yè)進行援助。輸配電價改革后,各省級電網(wǎng)被作為獨立核價主體進行輸配電價核定,電網(wǎng)資產(chǎn)權(quán)屬范圍、成本和收益水平都受到嚴格監(jiān)管,這種傳統(tǒng)的“東西幫扶”模式將難以為繼。
長遠來看,地區(qū)間發(fā)展不平衡的事實客觀存在,供電偏遠地區(qū)確實面臨投資規(guī)模大、運維成本高、電費回收難的問題。在輸配電價改革現(xiàn)狀下,若不通過“東西幫扶”等措施,且沒有專門保障中西部發(fā)展的普遍服務(wù)基金,僅靠中西部地區(qū)自身謀求發(fā)展,無形中將對偏遠地區(qū)的投資能力造成巨大壓力。同時,在現(xiàn)行輸配電價核定機制下,當?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)的巨額投資都將計入電網(wǎng)輸配成本,將進一步拉高中西部地區(qū)輸配電價水平,對當?shù)匾约跋掠坞娏τ脩粲秒娫斐筛筘摀?/p>
基金附加水平仍較高,轉(zhuǎn)供電經(jīng)營行為亟待規(guī)范
在目前電價的基礎(chǔ)上,政府出臺并由電網(wǎng)企業(yè)代征了7項(其中2項2017年已取消)政府性基金及附加,分別為重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫庫區(qū)移民后期扶持資金、小型水庫庫區(qū)移民后期扶持資金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源電價附加、城市公用事業(yè)附加費(已于2017年4月起取消)、工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金(已于2017年7月起取消)。
以國家電網(wǎng)公司2017年的電價數(shù)據(jù)為例,平均銷售電價(含基金與附加)為653.9元/千千瓦時,政府基金與附加為33.6元/千千瓦時,政府基金與附加占比為5.14%。
從目前情況看,主要存在兩類問題。一是各地區(qū)的電價基金附加征收標準差異性較大,管理模式也存在較大自主性,導致各地輸配電價的基金附加水平差異很大,不利于形成各地反映電力成本和供求關(guān)系的合理價格,阻礙電力市場跨區(qū)、跨省交易,不利于電力資源的優(yōu)化配置。二是在國家取消了部分基金及附加之后,部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體等轉(zhuǎn)供電經(jīng)營者,并未及時貫徹國家降價措施,甚至存在在國家規(guī)定銷售電價之外亂加價行為,以至于部分電力用戶并未切實享受到國家降低工商業(yè)電價的紅利,國家對于轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)應(yīng)加強監(jiān)管,避免形成價格傳導的灰色地帶。