光伏發(fā)電是可再生能源開發(fā)利用的重要組成部分?！笆濉币詠?，我國光伏發(fā)電市場逐步擴大，特別是2013年國家出臺了《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》及其配套扶持政策后，我國光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大。據(jù)國家能源局統(tǒng)計，自2013年起，我國光伏發(fā)電連續(xù)3年新增裝機容量超過1000萬千瓦；截至2017年6月底，我國的光伏累計裝機達100吉瓦，累計裝機容量全球第一。
土地問題關(guān)系千家萬戶，支撐各行各業(yè)。光伏發(fā)電項目發(fā)展同樣離不開用地政策的支持。光伏發(fā)電屬于新興產(chǎn)業(yè)，其用地方式與傳統(tǒng)的發(fā)電項目相比具有一定特殊性。很多光伏項目通過占用耕地、園地、林地、草地和水面建設(shè)電池方陣，基本上不破壞原來的土地現(xiàn)狀，對原有的土地利用功能影響也較小，甚至提出了“農(nóng)光互補”、“林光互補”、“漁光互補”等概念。也有觀點認為，光伏發(fā)電項目屬于建設(shè)項目，實際占用耕地等農(nóng)用地影響原來的生產(chǎn)業(yè)態(tài)，所謂“農(nóng)光互補”只對部分農(nóng)作物而言（如蘑菇種植），并不具有普遍性，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地管理。因此，各個地方對光伏項目適用的土地管理政策也不盡相同。如何界定光伏發(fā)電項目用地性質(zhì)，具體適用哪種用地政策，業(yè)界迫切希望土地管理部門給予統(tǒng)一且明確的規(guī)定。
為支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確用地管理政策，國土資源部、國家林業(yè)局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號，以下簡稱“5號文件”）、國家林業(yè)局2015年11月印發(fā)了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號）、2015年12月國土資源部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》、2016年10月《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項的函》（國土資廳函〔2016〕1638號，以下簡稱“1638號函”）、2017年9月國土資源部國務(wù)院扶貧辦國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號，以下簡稱“8號文件”），部分地方政府也出臺了相關(guān)政策，對光伏項目項目用地做出規(guī)范和界定。筆者以國土資源部2015年5號文件和2017年8號文件為重點，結(jié)合土地管理的法律政策，就光伏發(fā)電項目用地的具體政策和取得方式進行簡要梳理。
一、2015年5號文件光伏發(fā)電項目的用地政策
5號文件從光伏發(fā)電項目占用地類和利用方式方面進行了區(qū)分，實行分類管理。
1、對于占用未利用地的，區(qū)分為不壓占土地用地部分和永久性建筑用地部分。一是對使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏發(fā)電項目，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。這主要是指光伏方陣用地，可以按照未利用地原來的用途管理，不需要辦理未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)。二是對使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的光伏發(fā)電項目，建設(shè)項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。主要是指變電站及運行管理中心用地和集電線路中的桿塔基礎(chǔ)用地，這部分用地應(yīng)當(dāng)依法辦理未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)。
2.對于占用農(nóng)用地的，規(guī)定所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。也就是說，光伏發(fā)電項目占用農(nóng)用地的，不論光伏方陣用地，還是變電站及運行管理中心用地和集電線路用地，都需要按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，按照建設(shè)用地管理。其中涉及辦理集體土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，以及國有建設(shè)用地供應(yīng)手續(xù)，與傳統(tǒng)的建設(shè)項目用地沒有區(qū)別。
5號文件為了鼓勵扶持作為新興產(chǎn)業(yè)，對光伏發(fā)電項目項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，且不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分給予了政策便利，規(guī)定可以采取租賃的方式取得，不需要按照建設(shè)用地管理。但對此前廣泛探討的“農(nóng)光互補”、“漁光互補”模式，實際上做了禁止性的規(guī)定。
2016年國土資源部辦公廳的1638號函，進一步明確支持光伏項目使用未利用地和存量建設(shè)用地；對于占用農(nóng)用地的，包括光伏方陣在內(nèi)所有用地必須按照建設(shè)用地管理，履行規(guī)劃、計劃、征收、轉(zhuǎn)用、供應(yīng)審批手續(xù)。
國土資源部5號文件和1638號函公布實施之后，原來部分地方允許光伏方陣占用農(nóng)用地的政策也不再實施，部分光伏項目投資無法落地。
二、2017年8號文件關(guān)于光伏發(fā)電的具體政策
5號文件和1638號函的發(fā)布實施，雖然對光伏項目用地做了政策界定，但并沒有實際解決光伏發(fā)電項目占用農(nóng)用地辦理建設(shè)用地審批的時間成本和費用成本，沒有回應(yīng)光伏發(fā)電項目中占地面積最大的電池方陣建設(shè)施工對農(nóng)用地破壞較小，不改變原來的地表狀態(tài)和利用功能，不破壞原有的耕作層等現(xiàn)實問題。特別是近兩年，隨著我國西北地區(qū)“棄光限電”問題頻頻發(fā)生，光伏發(fā)電項目出現(xiàn)從西北向東南轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，光伏發(fā)電項目占用農(nóng)用地辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的矛盾日益突出。
為了解決光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的用地問題，特別是加大對光伏扶貧項目的用地支持，2017年9月25日國土資源部聯(lián)合國務(wù)院扶貧辦、國家能源局下發(fā)了8號文件，對原來5號文件中的光伏發(fā)電用地政策進行了完善和規(guī)范。8號文件主要是明確了光伏扶貧項目用地及利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目的用地新規(guī)，其余光伏項目用地仍須嚴格執(zhí)行5號文件的規(guī)定。
1、關(guān)于光伏扶貧項目的用地政策
一是明確適用范圍。8號文件明確規(guī)定，光伏扶貧項目包括深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目，以及國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目。二是實行分類管理。第一，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃中應(yīng)予以重點保障，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；第二，場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；第三、光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)；第四、采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
2、關(guān)于光伏復(fù)合項目建設(shè)的用地政策
一是關(guān)于“光伏復(fù)合項目”的含義。8號文件并未對“利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目”的具體含義做出明確界定，但可以理解為原來一直討論的“農(nóng)光互補”、“漁光互補”項目，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)生產(chǎn)等農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)和光伏發(fā)電一體建設(shè)的項目。二是要明確光伏復(fù)合項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。8號文件要求，省級能源局、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求（含光伏方陣架設(shè)高度）、認定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。三是對光伏復(fù)合項目建設(shè)實行分類管理。第一，對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認定標(biāo)準(zhǔn)的項目，變電站及運行管理中心、集電線路塔桿基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；第二，場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；第三，利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；第四，采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
8號文件的出臺，直面長期探討的光伏發(fā)電占用農(nóng)用地中的“農(nóng)光互補”、“漁光互補”問題，解決了占地面積最大的光伏方陣占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地按建設(shè)用地管理的問題，對促進光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要意義不言而喻。
8號文件也對保護耕地在內(nèi)的農(nóng)用地做了特別規(guī)定，對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應(yīng)當(dāng)從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面，破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。光伏方陣用地按農(nóng)用地、未利用地管理的項目退出時，用地單位應(yīng)恢復(fù)原狀，未按規(guī)定恢復(fù)原狀的，應(yīng)由項目所在地能源主管部門責(zé)令整改。
特別需要強調(diào)的是，除8號文件確定光伏扶貧項目及光伏復(fù)合項目外，其他光伏發(fā)電站項目用地應(yīng)嚴格執(zhí)5號文件規(guī)定。
三、關(guān)于光伏發(fā)電項目用地的取得方式
根據(jù)現(xiàn)有的法律政策規(guī)定，光伏發(fā)電項目可以采取多種方式取得土地。
（一）一般租賃方式取得
通過租賃的方式取得項目用地，能夠大幅降低項目前期成本，有利于支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
1、使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏發(fā)電項目，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，5號文件明確規(guī)定可采取租賃的方式，由雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。這里可以區(qū)分兩種情況，一是使用國有未利用地的，用地單位應(yīng)當(dāng)和縣級國土資源部門簽訂國有土地租賃合同，二是使用農(nóng)民集體所有未利用地的，用地單位應(yīng)當(dāng)和集體經(jīng)濟組織簽訂出租補償協(xié)議，然后報縣級國土資源部門備案。
2、8號文件確定的光伏扶貧項目及光伏復(fù)合項目中的光伏方陣需要占用基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，涉及農(nóng)村承包地的，可以和村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民簽訂租賃合同，履行承包地出租手續(xù)；涉及國用耕地及其他農(nóng)用地的，可以和國有農(nóng)用地權(quán)利主體簽訂租賃合同，履行國有農(nóng)用地租賃管理內(nèi)部手續(xù)。
（二）國有建設(shè)用地租賃方式
使用國有建設(shè)用地的光伏發(fā)電項目，可以通過國有土地租賃的方式取得。近幾年土地供應(yīng)政策中最為突出變化，就是在供地方式更為靈活，原來較少使用的國有土地租賃的方式被優(yōu)先使用，“先租后讓、并讓并舉”成為土地供應(yīng)政策的最大亮點。
5號文件明確規(guī)定鼓勵以租賃等多種方式向中小企業(yè)供應(yīng)土地。積極推行先租后讓、租讓結(jié)合供應(yīng)方式。以先租后讓等方式供應(yīng)土地涉及招標(biāo)拍賣掛牌的，招標(biāo)拍賣掛牌程序也可在租賃供應(yīng)時實施，租賃期滿符合條件的可轉(zhuǎn)為出讓土地。2016年《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)﹤產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引﹥的通知》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）第八條中也規(guī)定，“各類產(chǎn)業(yè)用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式使用土地”（各類產(chǎn)業(yè)用地不包括房地產(chǎn)用地）。
（三）劃撥方式取得
1、《國務(wù)院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號）中規(guī)定，光伏發(fā)電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。所以，光伏發(fā)電項目中建設(shè)永久性建筑用地部分，依法按建設(shè)用地辦理審批手續(xù)后，可以通過劃撥方式取得土地。
2、5號文件規(guī)定，新產(chǎn)業(yè)項目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥供應(yīng)?！秳潛苡玫啬夸洝分须娏υO(shè)施用地部分，規(guī)定了發(fā)（變）電主廠房設(shè)施及配套庫房設(shè)施，發(fā)（變）電廠（站）的專用交通設(shè)施，配套環(huán)保、安全防護設(shè)施，新能源發(fā)電工程電機，廂變、輸電（含專用送出工程）、變電站設(shè)施，資源觀測設(shè)施等項目可以通過劃撥方式供地。
（四）出讓方式取得
出讓是國有建設(shè)用地供應(yīng)的主要方式，出讓包括協(xié)議出讓和以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。5號文件也明確規(guī)定，出讓土地依法需以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)的，在公平、公正、不排除多個市場主體競爭的前提下，可將投資和產(chǎn)業(yè)主管部門提出的產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應(yīng)前置條件。這樣的規(guī)定可以為光伏發(fā)電項目取得用地提供一些便利，促進光伏產(chǎn)業(yè)有序競爭健康發(fā)展。
四、關(guān)于光伏發(fā)電站項目用地標(biāo)準(zhǔn)
為了促進光伏產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用，完善了我國的用地標(biāo)準(zhǔn)體系，2015年12月，國土資源部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》（以下簡稱《指標(biāo)》），具體規(guī)定了光伏發(fā)電站工程項目用地標(biāo)準(zhǔn)。
1、關(guān)于適用的范圍：主要適用于新建、改建和擴建地面光伏發(fā)電站工程項目。光伏發(fā)電形式可分為分布式光伏發(fā)電和集中式光伏發(fā)電，分布式光伏發(fā)電一般不占地或是占地比較有限，《指標(biāo)》不涉及此類項目。
2、關(guān)于指標(biāo)的體系：分為總體指標(biāo)和分項指標(biāo)。總體指標(biāo)是對項目用地規(guī)模的總體控制；依據(jù)功能分區(qū)，還規(guī)定了光伏方陣、變電站及運行管理中心、集電線路和場內(nèi)道路4個分項指標(biāo)。
3、關(guān)于指標(biāo)設(shè)計考慮的主要因素。因為光伏發(fā)電站工程項目用地的規(guī)模大小，與光伏組件的發(fā)電效率、安裝所在緯度、項目所在地形區(qū)類別、光伏方陣排列安裝方式以及升壓站的升壓等級有直接關(guān)系，所以，《指標(biāo)》中的總體指標(biāo)是按照這幾項因素最終計算確定的。
4、設(shè)定了用地指標(biāo)的上限。關(guān)于根據(jù)綜合計算結(jié)果分析，確定了以100公頃作為10兆瓦光伏電站用地面積的上限。
需要注意的是，光伏發(fā)電項目如需占用河道、草地、林地的，除了應(yīng)遵守國家對土地管理的規(guī)定之外，還要考慮到水利、草原、林業(yè)等部門的管理規(guī)定，辦理相應(yīng)的監(jiān)管審批手續(xù)。
附：國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見
各省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團國土資源、扶貧、能源主管部門，各派駐地方的國家土地督察局：
國土資源部會同有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》（國土資規(guī)［2015］5號）以來，對促進光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到積極作用。隨著光伏扶貧工作力度不斷加大，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，對用地管理提出了新的要求，為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)政策，現(xiàn)就支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地提出以下意見：
一、總體要求
各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和本地區(qū)實際，加快編制本地區(qū)光伏發(fā)電規(guī)劃，合理布局光伏發(fā)電建設(shè)項目。光伏發(fā)電規(guī)應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，可以使用未利用土地，不得占用農(nóng)用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田，嚴禁在國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的區(qū)域發(fā)展光伏發(fā)電項目。
除本文件確定的光伏扶貧項目及利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目（以下簡稱光伏復(fù)合項目）外，其他光伏發(fā)電站項目用地應(yīng)嚴格執(zhí)行國土資規(guī)【2015】5號文的規(guī)定，使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補償協(xié)議，報當(dāng)?shù)乜h級國土資源主管部門備案，其他用地部分應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。新建、改建和擴建地面光伏發(fā)電站工程項目，按建設(shè)用地和未利用地管理的，應(yīng)嚴格執(zhí)行《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》（國土資規(guī)【2015】5號文）要求，合理利用土地。
二、積極保障光伏扶貧項目用地
對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目，以及國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃中應(yīng)予以重點保障，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
三、規(guī)范光伏復(fù)合項目用地管理
對于使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復(fù)合項目建設(shè)的，省級能源局、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求（含光伏方陣架設(shè)高度）、認定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。其中對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應(yīng)當(dāng)從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面，破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。
對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認定標(biāo)準(zhǔn)的項目，變電站及運行管理中心、集電線路塔桿基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
四、強化光伏發(fā)電項目用地利用監(jiān)管
光伏發(fā)電站項目用地中按農(nóng)用地、未利用地管理的，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層的部分，否則，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，未辦理審批手續(xù)的，按違法用地查處。對于布設(shè)后未能并網(wǎng)的光伏方陣，應(yīng)由所在地能源主管部門清理。光伏方陣用地按農(nóng)用地、未利用地管理的項目退出時，用地單位未恢復(fù)原狀。未按規(guī)定恢復(fù)原狀的，應(yīng)由項目所在地能源主管部門責(zé)令整改到位。
五、建立部門聯(lián)合監(jiān)管機制
項目所在地市、縣的國土資源主管部門在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)項目違反本通知規(guī)定，應(yīng)將相關(guān)情況通知同級能源主管部門，并逐級上報國家能源局，將項目投資主體納入能源領(lǐng)域失信主體名單，組織實施聯(lián)合懲戒。國土資源部將根據(jù)行業(yè)管理需要，適時對各類光伏發(fā)電項目用地開展專項監(jiān)測。
本文件自下發(fā)之日起執(zhí)行，有效期五年。（作者系北京金誠同達律師事務(wù)所土地礦產(chǎn)法律顧問）
