PPP模式經(jīng)過七年的高速發(fā)展后，正在進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。從金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的角度來看，高質(zhì)量發(fā)展階段的PPP應(yīng)當(dāng)具備“兩性”：項(xiàng)目具備可融資性和資產(chǎn)具備可交易性。
中國PPP進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段
截至2020年10月31日，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫累計(jì)入庫項(xiàng)目9870個(gè)、投資額15.22萬億元，總體穩(wěn)中有升。其中，PPP項(xiàng)目落地率和開工率均超過60%且持續(xù)提升，取得了重大成就。大部分PPP項(xiàng)目逐漸完成工程建設(shè)、審計(jì)決算并確認(rèn)最終投資額，項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)已消失且運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)也正逐漸降低，項(xiàng)目正逐漸形成穩(wěn)定持續(xù)的現(xiàn)金流。
經(jīng)過這些年的發(fā)展，中國PPP逐漸進(jìn)入了一個(gè)增量持續(xù)發(fā)展和存量健康有序運(yùn)營并存的時(shí)代。如何盤活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)以及規(guī)范社會(huì)資本退出，成為社會(huì)必須關(guān)注的、關(guān)系到PPP行業(yè)能否長期可持續(xù)發(fā)展的焦點(diǎn)問題。如果存量PPP項(xiàng)目運(yùn)營不能健康持續(xù)，那么增量的健康持續(xù)發(fā)展就會(huì)大打折扣。作為多層次PPP投融資市場的重要組成部分，PPP二級交易市場將成為產(chǎn)業(yè)資本和投資人交易基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)的重要渠道之一，即將迎來新的發(fā)展機(jī)遇。
PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具備可融資性
PPP是一項(xiàng)創(chuàng)新的制度和機(jī)制，還是一種重要的金融工具。
在PPP項(xiàng)目操作中，項(xiàng)目管理制度可以把社會(huì)資本、政府、社會(huì)各方面的資源通過項(xiàng)目制有機(jī)融合在一起，保證項(xiàng)目持續(xù)快速運(yùn)營。在金融方面，項(xiàng)目公司高度契合資產(chǎn)證券化中使用的SPV特殊目的公司制度。前者便于把各參與方優(yōu)勢集中起來發(fā)揮作用，后者在于清晰界定權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)破產(chǎn)隔離；前者便于對PPP項(xiàng)目實(shí)施獨(dú)立評價(jià)，后者在于作為獨(dú)立融資主體，可通過項(xiàng)目運(yùn)營現(xiàn)金流實(shí)現(xiàn)直接融資，徹底擺脫通過主體評級或第三方增信等間接融資困境。這種前瞻性的制度安排，為PPP項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營提供了基本的制度保障，提高了PPP項(xiàng)目的可融資性。
大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要通過銀行貸款融資。而銀行貸款依靠融資主體的信用，依靠第三方擔(dān)保措施，不符合基礎(chǔ)設(shè)施大型公益項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)作的金融匹配要求。必須建立一種以PPP可持續(xù)運(yùn)營為基礎(chǔ)的，依靠PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流量覆蓋項(xiàng)目資金成本的制度。PPP項(xiàng)目要想持續(xù)發(fā)展，必須要建立PPP項(xiàng)目融資的能力和工具，否則存量PPP運(yùn)營可能面臨困境。
應(yīng)該看到，PPP不僅僅是一種融資和金融創(chuàng)新工具，更是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的公共治理模式的創(chuàng)新。這種創(chuàng)新的機(jī)理，和公募REITs和PPPABS等金融工具的機(jī)理完全相通。這些工具在許多PPP項(xiàng)目里都可能用得上，這也是PPP應(yīng)具備可融資性的一種表現(xiàn)形式。
PPP資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)具備可交易性
PPP資產(chǎn)可交易是PPP可持續(xù)性發(fā)展的前提，也是PPP高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。
可交易性即是可定價(jià)并可實(shí)現(xiàn)，意味著資產(chǎn)價(jià)值在交易中得以變現(xiàn)，意味著社會(huì)資本可進(jìn)可出；在交易過程中，規(guī)范的好項(xiàng)目會(huì)被市場機(jī)制甄別出來，實(shí)現(xiàn)可定價(jià)、可交易、可流動(dòng)。
以終為始，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)交易結(jié)果也可反過來檢驗(yàn)PPP項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營的效率和效果，成為一種后評價(jià)機(jī)制。只有能夠通過“價(jià)值替換”才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值，這是PPP高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。
中國PPP已經(jīng)進(jìn)入了增量和存量并存的時(shí)代，發(fā)掘PPP資產(chǎn)的可交易性是實(shí)現(xiàn)未來增量的基礎(chǔ)。如果沒有存量的可交易性，沒有示范的效應(yīng)，增量將不可持續(xù)。
英國過去近200年的700多個(gè)PPP項(xiàng)目，每一個(gè)項(xiàng)目資產(chǎn)交易的頻率有4次,其最佳交易時(shí)間是進(jìn)入運(yùn)營期后的3到4年。財(cái)政部PPP綜合信息平臺管理庫的在庫項(xiàng)目中，有1/3進(jìn)入運(yùn)營期的項(xiàng)目開始進(jìn)入可交易區(qū)間。
流動(dòng)性是PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)，資產(chǎn)交易是PPP各方實(shí)現(xiàn)PPP自我完善的現(xiàn)實(shí)需求。
二級市場是PPP市場的重要組成部分，沒有二級市場就不是一個(gè)完整的市場。作為多層次PPP投融資市場的重要組成，PPP二級交易市場將成為產(chǎn)業(yè)資本和投資人交易基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)的重要渠道之一。
建立專業(yè)的PPP項(xiàng)目二級資產(chǎn)交易市場、建立統(tǒng)一退出規(guī)則和配套退出機(jī)制、暢通退出渠道，將有利于增強(qiáng)社會(huì)資本的信心并推動(dòng)PPP模式可持續(xù)發(fā)展。為增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的流動(dòng)性，提升項(xiàng)目價(jià)值，改善項(xiàng)目融資環(huán)境，吸引更多社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與PPP，我們應(yīng)該探索建立多元化、規(guī)范化和市場化的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和退出渠道，為社會(huì)資本拓寬融資渠道，盤活存量資產(chǎn)。
為此，建議通過建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)全國PPP資產(chǎn)的互聯(lián)互通，統(tǒng)一PPP的資產(chǎn)交易登記、托管、清結(jié)算和信息報(bào)送，降低交易成本、合理分配市場資源、加速PPP二級市場交易的健康發(fā)展。同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)平臺對PPP項(xiàng)目的全生命周期過程中的運(yùn)行進(jìn)行分析、評級，以便于投資者更好地利用平臺檢索、尋找適合自己的項(xiàng)目，降低搜尋成本以及交易成本。
（作者系中國財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)常務(wù)委員、PPP資產(chǎn)交易和管理平臺副主任）
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