截至今年3月份，新一輪電力體制改革已整整走過五年時間。要總結(jié)改革的進(jìn)程、分析改革的成效，就需要正視改革任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性。
電力體制改革是對電力行業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的一次深刻調(diào)整，是一項系統(tǒng)性工程，它牽動著電力系統(tǒng)發(fā)、輸、配、售、用各個環(huán)節(jié)，也需要政府、企業(yè)、有關(guān)院校、研究機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體等方方面面的共同參與。因此，電力體制改革絕非一時、一域之功，更不可能一蹴而就。
回首這五年，我們會發(fā)現(xiàn)，其實電改主要做了這么一件事，就是轉(zhuǎn)換電力系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)方式，讓整個行業(yè)換一種“活法”，變電力行業(yè)發(fā)、輸、配、售、用的單向鏈條式結(jié)構(gòu)，為以電網(wǎng)為基本管網(wǎng)通道，發(fā)電、電網(wǎng)、售電、用戶和新興業(yè)態(tài)之間能夠直接互動的多向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。具體說來，就是由計劃運行體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲞\行體制，變統(tǒng)購統(tǒng)銷為多買多賣，相信大家對這些說法已經(jīng)聽得夠多了。那么我們不妨再直白點說，這五年主要干的事情就是，在更多環(huán)節(jié)培育更多的市場主體，確定輸配電價和電價形成機(jī)制，建立交易機(jī)構(gòu)，出臺交易規(guī)則，維持交易秩序，然后再把所有市場主體拉到一起做生意的一個過程。
由于發(fā)電側(cè)和用電側(cè)的市場主體是天然存在的，所以，在此輪電改中，新培育的市場主體主要產(chǎn)生在配電側(cè)和售電側(cè)，目前全國已注冊有三四千家售電主體，部分主體早已入市，正在探索長期穩(wěn)定的贏利之路;配電側(cè)先后開展了4批試點，有些增量配電企業(yè)已經(jīng)投入運行。全國組建了35家電力交易機(jī)構(gòu)，有關(guān)部門已經(jīng)給出推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)獨立規(guī)范運行的時間表。全國和各省區(qū)市都已經(jīng)出臺電力中長期交易規(guī)則，8個電力現(xiàn)貨建設(shè)試點也已經(jīng)分別出臺現(xiàn)貨交易規(guī)則及與之相適應(yīng)的中長期交易規(guī)則，并步入結(jié)算試運行階段。在輸配電價改革方面，已經(jīng)對省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法和區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法完成修訂，出臺正式版定價辦法。此外，發(fā)用電計劃持續(xù)放開，繼2018年放開煤炭、鋼鐵、有色、建材4個行業(yè)電力用戶發(fā)用電計劃之后，國家發(fā)展改革委在2019年6月發(fā)布的《關(guān)于全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計劃的通知》要求，經(jīng)營性電力用戶的發(fā)用電計劃原則上全部放開。在電改系列措施的共同作用下，我國電力市場化交易規(guī)模逐年擴(kuò)大，到2019年，全國電力市場僅中長期直接交易電量已達(dá)到21771.4億千瓦時，占全社會用電量比重已達(dá)到30.1%。
總體而言，新一輪電改走向持續(xù)縱深階段。下面，我們就從幾個具體方面梳理一下五年來的電改情況。
輸配電價改革
在新一輪電改推進(jìn)過程中，輸配電價改革發(fā)揮著舉足輕重的作用，自2014年深圳率先在全國開展試點以來，輸配電價改革就一直是本輪電改的排頭兵。
2月5日，國家發(fā)展改革委在其官方網(wǎng)站連續(xù)發(fā)布兩份通知，同時向全社會印發(fā)了《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》和《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法》兩份規(guī)范性文件，以持續(xù)深化電價改革，進(jìn)一步提升輸配電價核定的規(guī)范性、合理性。
在電改各分項改革普遍仍處于試點階段的背景下，上述兩份輸配電價格定價辦法已經(jīng)由試行版本修訂成為正式版本;與之相對應(yīng)，2019年5月印發(fā)的《輸配電定價成本監(jiān)審辦法(試行)》也完成了修訂，出臺了正式版本。
新印發(fā)的《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》和《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法》，與之前版本相比，在電價核定原則、準(zhǔn)許收入和電價計算方法以及電價調(diào)整等方面，均進(jìn)一步提升了規(guī)范性、合理性。
至此，輸配電價改革進(jìn)入第二個成本監(jiān)審周期，也進(jìn)入了一個新的階段。對此，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，輸配電屬于政府管制環(huán)節(jié)，在未來改革過程中，輸配電價也是為數(shù)不多的由政府定價的商品價格門類之一，而隨著輸配電投資、建設(shè)、運營過程更加公開透明，以及政府對輸配電成本監(jiān)審手段的不斷完善，加之我國在計劃經(jīng)濟(jì)時代積累了豐富的政府定價經(jīng)驗，相信未來的輸配電定價機(jī)制將會更加規(guī)范合理。而令業(yè)界憂慮的是，輸配電價在市場化交易中能否切實得到采用的問題。
推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)相對獨立
電力交易機(jī)構(gòu)是電力交易(主要是中長期交易)的場所(交易平臺)，組建電力交易機(jī)構(gòu)是電力市場建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)，是開展電力市場化交易的重要依托。因此，推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨立規(guī)范運行之于電力市場化改革的作用不言而喻。
2月24日，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨立規(guī)范運行的實施意見的通知》，讓沉寂許久的“建立相對獨立的電力交易機(jī)構(gòu)”改革再次進(jìn)入人們的視野。
至2017年12月25日海南電力交易中心建立為止，全國共建成35個電力交易中心，實現(xiàn)了省級供電區(qū)域的全覆蓋。然而，彼時只有廣州、山西、湖北、重慶、廣東、廣西、云南、貴州、海南9個電力交易中心為股份制公司，其他26個電力交易中心仍然為電網(wǎng)企業(yè)的全資子公司。時間來到2019年底與2020年初，包括北京電力交易中心在內(nèi)，國網(wǎng)供區(qū)的電力交易機(jī)構(gòu)有7家先后進(jìn)行了股份制改造。至此，全國包括內(nèi)蒙古電力交易中心在內(nèi)還有19家省級電力交易機(jī)構(gòu)沒有進(jìn)行股份制改造，也就是說，很多交易機(jī)構(gòu)并沒有實現(xiàn)“相對獨立”，如此一來也就很難做到規(guī)范運行。
對電力交易中心實施股份制改造，是中發(fā)9號文“三放開、一獨立、三加強”總體思路中“一獨立”的改革任務(wù)。那么這個“獨立”到底要獨立到什么程度呢?2018年9月，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的通知》要求，“非電網(wǎng)企業(yè)資本股比應(yīng)不低于20%，鼓勵按照非電網(wǎng)企業(yè)資本占股50%左右完善股權(quán)結(jié)構(gòu)”。而此番兩部門對這個“獨立”的程度又提出了更高的要求——《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨立規(guī)范運行的實施意見》明確，“2020年上半年，北京、廣州2家區(qū)域性交易機(jī)構(gòu)和省(自治區(qū)、直轄市)交易機(jī)構(gòu)中電網(wǎng)企業(yè)持股比例全部降至80%以下，2020年底前電網(wǎng)企業(yè)持股比例降至50%以下。”可見，推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨立規(guī)范運行的動作正在變得越來越迫切。
售電側(cè)改革
非電網(wǎng)企業(yè)售電主體的出現(xiàn)，是本輪電力市場化改革“有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)”直接產(chǎn)生的結(jié)果之一，是本輪電改的重點任務(wù)之一。
2019年，我國全社會用電量達(dá)到72255億千瓦時，比上年增長4.5%，據(jù)此推算，全國售電量和市場化銷售電量會有一個更大幅度的提升。人所共知，本輪電改之初，業(yè)界就對我國售電市場有著萬億電量級別、千百億利潤級別的預(yù)期，而隨著發(fā)用電計劃的不斷放開，這個預(yù)期將會更加清晰地照進(jìn)現(xiàn)實。是以，之后在短短不到3年的時間內(nèi)，全國在交易機(jī)構(gòu)注冊的售電公司就增加到3000多家，社會資本渴望分售電市場一杯羹的熱情令人咋舌。
但在這火熱的背后，有相當(dāng)一部分售電主體單純受短期利益驅(qū)使，并沒有做好長期入市的準(zhǔn)備，終究擺脫不了“被拍在沙灘上”的命運。經(jīng)歷了短暫的“黃金期”后，隨著用戶側(cè)對市場了解加深、發(fā)電側(cè)讓利的收窄，售電側(cè)的利潤明顯受到擠壓，比如，2018年廣東電力市場共有30家售電公司收益為負(fù)，整體虧損面為20.3%。
在全國范圍內(nèi)，情況也是大同小異，有相當(dāng)一部分售電公司選擇了退市，售電市場也從開始的頭腦發(fā)熱逐漸回歸了理性。
電力作為一種特殊商品，其發(fā)輸配售用的即時性以及同質(zhì)化特性，決定了售電和售普通商品存在巨大區(qū)別，獨立售電商并不具備普通商品銷售商那種集物流、渠道、倉儲、歸集、展示、銷售于一身的特性，因此，售電商賺取商品差價的邏輯依據(jù)遠(yuǎn)不如普通商品銷售商來的那么有底氣，尤其是在發(fā)電企業(yè)也可以和用戶直接交易的情況下。如此看來，售電企業(yè)僅剩下偏差管理這一個贏利抓手，而僅靠這一個抓手所能獲得的銷售價差注定十分微薄，自身生存恐怕都難以為繼。
因此，選擇留下來的企業(yè)也需要冷靜思考售電路在何方了。作為立足廣東的一家售電企業(yè)——九州能源有限公司董事長張傳名認(rèn)為，售電企業(yè)未來必須在“售電+”上做文章，充分利用客戶的資源、設(shè)備以及金融手段，發(fā)現(xiàn)新的贏利點，“當(dāng)然這一切還有待深入探索和論證，目前還沒有哪一家企業(yè)敢說自己探索出了真正的贏利模式。”而九州能源當(dāng)前正在開展的業(yè)務(wù)包括四大塊：一是市場化購售電服務(wù)，二是能源互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)(研發(fā)云平臺)，三是能源投資服務(wù)(主要是投資充電站和光伏電站)，四是“EPC+F”服務(wù)。在張傳名看來，前兩塊業(yè)務(wù)才是售電公司應(yīng)有的贏利模式，后兩塊不過是“茍且”的手段，然而，短期來看，“應(yīng)有”的模式“贏利前景渺茫”，而“茍且”的手段尚可以聊以“生存”。
無論如何，選擇堅強的售電企業(yè)還是頑強地生存了下來，把近期經(jīng)常用在抗“疫”戰(zhàn)線上的一句話送給售電行業(yè)，那就是“沒有一個冬天不會過去，沒有一個春天不會到來”。
增量配電業(yè)務(wù)改革
在“中發(fā)九號文”及其配套文件中，增量配電業(yè)務(wù)改革被放置在“配售電改革”的大范疇中，并未被單列，直到國家發(fā)展改革委和國家能源局關(guān)于印發(fā)《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》和《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的通知出現(xiàn)，才暴露出售電側(cè)改革和配電側(cè)改革若合若離的關(guān)系，前一份管理辦法還將兩項改革放在一起，而后一份管理辦法則很明顯地將配電側(cè)改革單獨“放飛”了。
其實，二者合有合的邏輯，分有分的理由，“合”是因為，售電側(cè)改革和配電側(cè)改革都是產(chǎn)生新興市場主體的改革門類，一個產(chǎn)生的是售電企業(yè)，一個產(chǎn)生的是增量配電企業(yè)，將二者的準(zhǔn)入與退出等內(nèi)容放在一起，顯得比較完整;而“分”是因為，除了增量配電主體天然屬于售電主體之外，這兩個分項改革在推進(jìn)過程中，并沒有必然的同步性和關(guān)聯(lián)性。
增量配電業(yè)務(wù)改革的意義在于，能夠提升地方政府在配電網(wǎng)建設(shè)運營方面的主導(dǎo)作用，有利于擴(kuò)大配電網(wǎng)投資、提高配電網(wǎng)的運營效率和服務(wù)水平，并降低配電網(wǎng)運營成本和用戶用電成本，同時還能為適合我國國情的輸配體制研究提供實踐經(jīng)驗。
配電側(cè)改革正式開始于2016年11月兩部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》，而最近與增量配電業(yè)務(wù)改革有關(guān)的動作則是第五批增量配電業(yè)務(wù)改革試點申報工作啟動。截至目前，兩部門已經(jīng)分4批在全國范圍內(nèi)批復(fù)了404個增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目。
然而，增量配電業(yè)務(wù)改革畢竟是一個新生事物，此項改革所催生的增量配電項目及增量配電主體在面世之初就要遇到許多阻礙，因為這其中畢竟?fàn)砍兜叫屡f主體之間的利益切割問題，其中包括配電區(qū)域劃分協(xié)議書(意見)獲取難度較大、試點范圍內(nèi)已有資產(chǎn)難以處置、接入公共電網(wǎng)存在阻礙等問題;另外，增量配電項目和市場主體本身也存在一定的問題，比如，部分非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項目審批手續(xù)不齊全，以及新增配電企業(yè)實力參差不齊、部分企業(yè)對改革認(rèn)識不全面等問題也是存在的;此外，增量配電價格核定及計算標(biāo)準(zhǔn)也暫不明確。上述問題的存在導(dǎo)致試點項目進(jìn)展緩慢，甚至在部分項目中業(yè)主確定都成了問題。由于部分試點項目存在這樣那樣的問題，2019年9月國家發(fā)展改革委辦公廳、國家能源局綜合司聯(lián)合發(fā)布通知，宣布取消了24個增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目，也因如此，目前全國已經(jīng)發(fā)布的增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目總數(shù)減為380個。
不過，改革本身就是一個見招拆招的過程，針對配電區(qū)域劃分和存量資產(chǎn)處置問題，國家發(fā)展改革委、國家能源局制定了《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實施辦法(試行)》;針對部分非電網(wǎng)企業(yè)存量配電項目審批手續(xù)不齊全問題，國家能源局綜合司于2018年7月印發(fā)《關(guān)于簡化優(yōu)化許可條件、加快推進(jìn)增量配電項目電力業(yè)務(wù)許可工作的通知》;對于接入公共電網(wǎng)存在阻礙，配電網(wǎng)規(guī)劃編制公平性有待提高等問題，國家發(fā)展改革委于2019年8月就修訂《供電監(jiān)管辦法》開始征求意見;針對試點項目進(jìn)展緩慢、新增配電企業(yè)實力參差不齊、部分企業(yè)對改革認(rèn)識不全面等問題，有關(guān)部門更是先后祭出了現(xiàn)場督導(dǎo)調(diào)研、面對面約談、文件通報、點對點直接聯(lián)系、要求地方部門定期上報等措施和手段。
國家能源局有關(guān)人士曾經(jīng)介紹，現(xiàn)階段的配電業(yè)務(wù)改革只是處在項目規(guī)劃的階段，相信到實際運營階段還會有新的問題出現(xiàn)，后期還會有配套的制度安排。
電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點
自2017年8月啟動試點以來，我國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)工作已經(jīng)開展了兩年半的時間，最初確定的8個試點均已經(jīng)啟動了模擬試運行，并且普遍開展了連續(xù)結(jié)算試運行。這標(biāo)志著我國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)邁出了關(guān)鍵一步，也為我國早日正式開啟現(xiàn)貨市場交易打下了堅實基礎(chǔ)。
2019年11月召開的全國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)推進(jìn)會認(rèn)為，各試點在結(jié)算試運行期間，市場運行總體平穩(wěn)有序，市場主體申報積極主動，市場出清價格基本合理，技術(shù)支持系統(tǒng)運行正常，電網(wǎng)運行安全可控，市場方案及規(guī)則設(shè)計驗證有效，總體情況符合預(yù)期目標(biāo)。
作為電力市場的重要組成部分，業(yè)內(nèi)甚至不惜用“無現(xiàn)貨不市場”來標(biāo)示現(xiàn)貨市場之于電力市場建設(shè)的重要地位。可以這么說，建設(shè)電力現(xiàn)貨市場體現(xiàn)的是電力市場化改革的總成，要建成電力現(xiàn)貨市場，就必須對傳統(tǒng)的電力生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行一次徹底重構(gòu)。這個所謂的重構(gòu)就體現(xiàn)在新一輪電力體制改革的方方面面。
在新一輪電力體制改革進(jìn)程中，配售電業(yè)務(wù)以及發(fā)用電計劃的放開、市場主體的培育、定價機(jī)制的形成、相對獨立交易機(jī)構(gòu)的組建、交易規(guī)則的編制、交易技術(shù)支持系統(tǒng)的設(shè)計、信息披露機(jī)制的建立、市場監(jiān)管能力建設(shè)等等，這一系列分項改革任務(wù)推進(jìn)得順暢與否、成功與否，無不左右著現(xiàn)貨市場建設(shè)的成效。
除此之外，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)本身也存在著一系列亟待解決的問題，這些問題如果得不到妥善解決，也會阻礙這一分項改革任務(wù)的順利推進(jìn)。2019年11月召開的全國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)推進(jìn)會還指出，在各試點開展結(jié)算試運行的過程中，暴露出在市場規(guī)則體系、市場力、不平衡資金、信息披露等方面存在的問題，需要分步驟、有重點地解決。例如，南方(以廣東起步)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點還需要進(jìn)一步研究討論價格機(jī)制、中長期與現(xiàn)貨銜接機(jī)制、電源側(cè)成本補貼機(jī)制、合同轉(zhuǎn)換以及偏差考核等關(guān)鍵機(jī)制的問題，以進(jìn)一步完善推進(jìn)2020年的結(jié)算試運行工作，深入檢驗市場長期結(jié)算條件，為正式結(jié)算做好準(zhǔn)備?？傮w來看，未來的電力現(xiàn)貨市場建設(shè)還有很長的路要走。
而從上個月剛剛印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨立規(guī)范運行的實施意見》提出，“2020年底前，區(qū)域性交易機(jī)構(gòu)和省(自治區(qū)、直轄市)交易機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化、交易規(guī)則有效銜接，與調(diào)度機(jī)構(gòu)職能劃分清晰、業(yè)務(wù)配合有序;2022年底前，各地結(jié)合實際情況進(jìn)一步規(guī)范完善市場框架、交易規(guī)則、交易品種等，京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)的交易機(jī)構(gòu)相互融合，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求的電力市場初步形成;2025年底前，基本建成主體規(guī)范、功能完備、品種齊全、高效協(xié)同、全國統(tǒng)一的電力交易組織體系。”其中的“交易規(guī)則有效銜接”“適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求的電力市場初步形成”及“基本建成主體規(guī)范、功能完備、品種齊全、高效協(xié)同、全國統(tǒng)一的電力交易組織體系”等幾項具體要求，無不涉及到電力市場建設(shè)，盡管指向目標(biāo)是各電力交易機(jī)構(gòu)，主要涉及的是中長期電力市場，但我們知道，現(xiàn)貨市場是需要和中長期市場配合運行的，因此，上述目標(biāo)要求也對各電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點推進(jìn)提出了新的更高的要求。
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