“電力市場改革的目標(biāo)，應(yīng)該是電力行業(yè)效率提升，由此促進(jìn)全社會(huì)福利的提升，而不是簡單地講電價(jià)下降了多少。發(fā)電效率、供需情況、燃料成本，這些都是影響消費(fèi)者用電價(jià)格的因素。”中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授宋楓近日在該學(xué)院主辦的“中國電力市場年會(huì)(2020)”上表示。
記者注意到，電力市場化改革目前行至半途，行業(yè)普遍關(guān)注市場如何建、自然壟斷如何管、反壟斷政策如何約束市場勢力、電價(jià)政策與社會(huì)協(xié)調(diào)等問題。上述年會(huì)中，關(guān)于“電改中的效率提升與再分配”引發(fā)了專家討論。
工商業(yè)電價(jià)顯著降低
“中國電改的重要目標(biāo)之一，是為了形成具有競爭力的工業(yè)電價(jià)。”一位與會(huì)專家指出。對此，國家發(fā)改委市場與價(jià)格研究所副研究員楊娟介紹，中、美兩國稅收體系不同，除去增值稅，2016年，我國工業(yè)用戶電價(jià)平均0.587元/千瓦時(shí)，商業(yè)電價(jià)平均0.821元/千瓦時(shí)，分別比美國高31%、19%。
公開信息顯示，電改推進(jìn)幾年來，我國工業(yè)電價(jià)和商業(yè)電價(jià)顯著降低。劍橋大學(xué)能源政策研究小組研究團(tuán)隊(duì)以廣東和浙江35kV工商業(yè)用戶為例，研究了電改“9號(hào)文”出臺(tái)之后電價(jià)的變化。
基于研究成果，劍橋大學(xué)能源政策研究所副主任邁克爾G·波利特指出，與2012年相比，廣東、浙江標(biāo)桿電價(jià)分別下降26.6%、27%，市場電價(jià)分別下降30.2%、30.4%。具體而言，2012年，廣東工業(yè)電價(jià)是得克薩斯州的2.1倍，2019年已降至1.4倍。
對此，宋楓也進(jìn)行了相關(guān)研究。通過對計(jì)劃模式、中長期交易模式、現(xiàn)貨市場三種市場模式下不同機(jī)組發(fā)電量占比、電力供給、消費(fèi)者電費(fèi)下降幅度等進(jìn)行對比分析，她得出結(jié)論：“誰做了電改的'奶酪'?誰切了誰的'奶酪'，其實(shí)是效率與再分配問題。短期看，中長期交易和現(xiàn)貨模式，對社會(huì)總福利改善影響差別不大，但對社會(huì)福利如何分配有很大影響。”
“無論采取何種市場模式，在發(fā)電側(cè)引入競爭都可以帶來社會(huì)總體福利提升，消費(fèi)者用電價(jià)格的下降更多來自生產(chǎn)者讓利。”宋楓指出，市場化改革中不同發(fā)電機(jī)組利益進(jìn)行了再分配，氣電和低效率煤電等高成本機(jī)組是改革的受損者，而核電和高效率火電機(jī)組成為改革的受益者，低成本的發(fā)電機(jī)組獲得更多發(fā)電量。
電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題待解
新一輪電改推進(jìn)至今，各地試點(diǎn)取得一定突破，但阻力仍然很大，不少業(yè)內(nèi)人士指出電改已現(xiàn)疲態(tài)。對此，與會(huì)人士一致認(rèn)為，解決交叉補(bǔ)貼問題對我國電力市場建設(shè)至關(guān)重要。
宋楓表示：“目前，售電公司僅對大用戶開放，沒有拓展到居民、醫(yī)院等組織性用戶中，特別重要的原因是存在交叉補(bǔ)貼，即發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)用戶的補(bǔ)貼、高電壓等級(jí)對低電壓等級(jí)用戶的補(bǔ)貼、大工業(yè)和一般工商業(yè)對居民和農(nóng)業(yè)用戶的補(bǔ)貼。如果交叉補(bǔ)貼問題不解決，電價(jià)就不能真實(shí)反映供電成本，破壞了電價(jià)所應(yīng)提供的經(jīng)濟(jì)信號(hào)。”
此外，討論中另一個(gè)焦點(diǎn)鎖定在市場化電量的比例。
邁克爾G·波利特指出，目前中國電力市場按“雙軌制”方式運(yùn)行，市場化電量約占30%，其余仍為計(jì)劃電量，亟需提高市場化電量的占比。宋楓認(rèn)為，擴(kuò)大市場化電量占比，能最大程度將社會(huì)福利傳導(dǎo)至用戶。
“換言之，約70%電量的用戶是被'保護(hù)'起來的，交叉補(bǔ)貼仍是電量中的重要組成部分，只有解決交叉補(bǔ)貼問題，市場化價(jià)格機(jī)制才有可能理順。此外，輸配電價(jià)與普遍服務(wù)資金不該'一鍋亂燴'，需進(jìn)一步鞏固完善電力普遍服務(wù)制度，厘清政府和電網(wǎng)企業(yè)責(zé)任邊界。”宋楓表示。
劍橋大學(xué)能源政策研究所的研究成果指出，廣東是電改先行省份之一，“9號(hào)文”發(fā)布后取得一系列改革成果，培育了首批售電公司、市場電價(jià)下降了10%。“然而，廣東電力市場對市場主體缺乏透明度，發(fā)電能力過剩可能導(dǎo)致惡性競爭報(bào)價(jià)，缺乏立法支持，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要明晰《反壟斷法》的執(zhí)行權(quán)限。”
完善制度才能推進(jìn)改革
對目前電改存在的問題，宋楓認(rèn)為，發(fā)電側(cè)引入競爭的同時(shí)，還要配套其他市場機(jī)制。“從模擬結(jié)果看出，全電量現(xiàn)貨市場模式下，高成本機(jī)組發(fā)電小時(shí)數(shù)大幅下降，進(jìn)而可能退出市場或嚴(yán)重虧損。氣電等高成本機(jī)組在夏季高峰出力，對滿足電力系統(tǒng)安全性必不可少，因此要為這些機(jī)組提供備用容量及其他輔助服務(wù)激勵(lì)。”
宋楓還提到：“全電量現(xiàn)貨市場價(jià)格波動(dòng)較大，保守估計(jì)波動(dòng)區(qū)間0—0.46元之間。因此，中長期交易為主具有合理性。需要注意的是，如何設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)對沖工具減少市場參與者的不確定性非常重要。”
邁克爾G·波利特則對再降一般工商業(yè)電價(jià)提出相關(guān)建議：“改革調(diào)度制度、提升電網(wǎng)效率、取消工業(yè)用戶對居民用戶的交叉補(bǔ)貼、減少發(fā)電和電網(wǎng)環(huán)節(jié)的過剩產(chǎn)能投資，可分別使工商業(yè)電價(jià)降低1%、2%-3%、5%、3%，這些或?yàn)榻窈蠼档鸵话愎ど虡I(yè)電價(jià)的有效途徑。”
劍橋大學(xué)能源政策研究研究成果所指出，總體而言，中國本輪電改更具有監(jiān)管特征，也凸顯了兩個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)：首先，降低終端用戶的電價(jià)在很大程度上取決于科學(xué)的輸配電價(jià)監(jiān)管和政策性成本;其次，市場化改革是改進(jìn)監(jiān)管體系、改變原有計(jì)劃體制的有力工具。
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