在以新質(zhì)生產(chǎn)力為牽引的數(shù)字化躍遷中，“人工智能+”被正式寫入2025年政府工作報(bào)告，成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)智能化升級(jí)與社會(huì)治理現(xiàn)代化的國(guó)家戰(zhàn)略抓手。報(bào)告中明確要求“深化大數(shù)據(jù)、人工智能等研發(fā)應(yīng)用，開展‘人工智能+’行動(dòng)，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”。近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入實(shí)施“人工智能+”行動(dòng)的意見》，提出推動(dòng)人工智能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各行業(yè)各領(lǐng)域廣泛深度融合，同時(shí)要強(qiáng)化政策法規(guī)保障，提升安全能力水平，加快形成動(dòng)態(tài)敏捷、多元協(xié)同的人工智能治理格局。這一政策脈絡(luò)確立了“發(fā)展—應(yīng)用—安全—治理”同向發(fā)力的清晰路徑，也將立法與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)作為保證“人工智能+”可持續(xù)落地的重要制度保障。
一、強(qiáng)化政策制度驅(qū)動(dòng)，激活人工智能核心要素供給
面向要素化重構(gòu)，政策制度的首要任務(wù)是為數(shù)據(jù)、算法與算力的高質(zhì)量流通構(gòu)建有效的“合規(guī)通道”。自2017年《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》以來(lái)，國(guó)家層面已將法治與倫理納入人工智能發(fā)展的制度保障體系，提出到2025年基本建立人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范與政策體系。2021年《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》進(jìn)一步以“良法善治”為導(dǎo)向，要求及時(shí)跟進(jìn)研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、大數(shù)據(jù)等相關(guān)法律制度，提升國(guó)家治理的法治化水平。這一頂層設(shè)計(jì)與“人工智能+”的政策目標(biāo)具有內(nèi)在一致性：一方面，通過基本法與領(lǐng)域法的協(xié)同，確立數(shù)據(jù)、算法、算力要素的權(quán)責(zé)邊界與流通規(guī)則;另一方面，借助配套規(guī)制與標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，落實(shí)產(chǎn)業(yè)與政府主體的合規(guī)義務(wù)，并降低跨區(qū)域、跨部門協(xié)同的制度性交易成本。
數(shù)據(jù)要素方面，《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》共同為數(shù)據(jù)和個(gè)人信息處理的安全底線與個(gè)人信息權(quán)能提供基礎(chǔ)制度框架。圍繞激發(fā)“數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)”與“產(chǎn)業(yè)應(yīng)用”的正向協(xié)同，2024年《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》對(duì)評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)合同與認(rèn)證路徑作出優(yōu)化，明確“未被告知或公開發(fā)布為重要數(shù)據(jù)”的，不需按“重要數(shù)據(jù)”申報(bào)安全評(píng)估。這意味著數(shù)據(jù)處理者可以在確保安全可控前提下，積極推進(jìn)釋放數(shù)據(jù)要素活力。該規(guī)定與2022年《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》、2023年《個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同辦法》等共同構(gòu)成“跨境合規(guī)工具箱”，通過分層分類與程序化治理，既保障安全底線，也為“人工智能+”在醫(yī)療、工業(yè)、金融等典型場(chǎng)景中的數(shù)據(jù)要素高效流動(dòng)提供清晰且可操作的法定路徑。
算法與模型方面，規(guī)制重心從平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“推薦算法”拓展至“深度合成—生成式人工智能—通用大模型”的全鏈條治理。《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》確立了以“備案—標(biāo)識(shí)—可追溯”為核心的監(jiān)管基線;2023年《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》在總則中明確“包容審慎、分類分級(jí)”的監(jiān)管理念，并要求具有輿論屬性或者社會(huì)動(dòng)員能力的生成式人工智能服務(wù)應(yīng)當(dāng)開展安全評(píng)估并完成算法備案和變更、注銷備案手續(xù)。這一體系化規(guī)制使模型從訓(xùn)練數(shù)據(jù)來(lái)源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)與個(gè)人信息合規(guī)，到上線后的標(biāo)識(shí)、召回與處置的全過程都有法可依，直接服務(wù)于“人工智能+”在媒體、文旅、教育等內(nèi)容密集型場(chǎng)景中的合規(guī)要求。
算力與基礎(chǔ)設(shè)施方面，《算力基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)以及“東數(shù)西算”工程有力推進(jìn)，均將算力資源上升為類似“水、電、氣”的基礎(chǔ)性要素，推動(dòng)樞紐節(jié)點(diǎn)和數(shù)據(jù)中心集群布局，強(qiáng)調(diào)綠色低碳與“算力—電力”協(xié)同。這為“人工智能+”在城市治理、智能制造、交通物流等高并發(fā)、高實(shí)時(shí)場(chǎng)景提供了充分的政策制度保障。這一制度安排既確保了合規(guī)可得性與資源可獲得性并行，也避免了技術(shù)部署因基礎(chǔ)設(shè)施治理缺位而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
此外，標(biāo)準(zhǔn)與指南層面，“軟法”支撐體系正在加速完善以提供有效支撐。2024年《國(guó)家人工智能產(chǎn)業(yè)綜合標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)指南(2024版)》明確將基礎(chǔ)共性、關(guān)鍵技術(shù)、行業(yè)應(yīng)用與安全/治理等七個(gè)部分納入統(tǒng)一框架;TC260發(fā)布《生成式人工智能服務(wù)安全基本要求》明確語(yǔ)料安全、模型安全、安全措施以及安全評(píng)估的可操作要求，成為企業(yè)開展安全評(píng)估與主管部門評(píng)判服務(wù)安全水平的重要參照。標(biāo)準(zhǔn)之治降低了“人工智能+”在跨行業(yè)推廣中的協(xié)同成本，提升了合規(guī)的一致性與可驗(yàn)證性。
二、加強(qiáng)政策制度建設(shè)規(guī)范，確保人工智能應(yīng)用合規(guī)可信
深入推進(jìn)“人工智能+”的關(guān)鍵在于在“人—機(jī)—制度”三者之間建立起可問責(zé)、可解釋、可治理的閉環(huán)體系。如以模型能力安全為例，典型風(fēng)險(xiǎn)包括“黑箱決策”“幻覺”與“歧視/偏見”等。當(dāng)前相應(yīng)的監(jiān)管策略正在逐步從靜態(tài)許可轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)風(fēng)控：一方面，《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》要求提供者在訓(xùn)練數(shù)據(jù)來(lái)源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)與個(gè)人信息處理上具備實(shí)質(zhì)合規(guī)，并在上線服務(wù)中履行標(biāo)識(shí)、投訴受理與處置義務(wù);另一方面，監(jiān)管部門可要求提供者解釋訓(xùn)練數(shù)據(jù)來(lái)源、規(guī)模、標(biāo)注規(guī)則與算法機(jī)制，并按“分類分級(jí)”建立差異化監(jiān)督與處置流程。這一制度設(shè)計(jì)的核心在于通過構(gòu)建“事前—事中—事后”全鏈條合規(guī)機(jī)制，壓縮風(fēng)險(xiǎn)外溢空間，從而實(shí)現(xiàn)“以可控?fù)Q可用”的治理目標(biāo)。
人工智能能力安全的實(shí)現(xiàn)亦需行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)測(cè)體系的充分支撐。工信、網(wǎng)信等部門聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)家人工智能產(chǎn)業(yè)綜合標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)指南(2024版)》把“安全/治理標(biāo)準(zhǔn)”納入體系核心;《生成式人工智能服務(wù)安全基本要求》為安全評(píng)估提供了落地的評(píng)估維度與參考要點(diǎn)。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)界與學(xué)術(shù)界正積極推進(jìn)大模型安全評(píng)測(cè)與對(duì)齊技術(shù)實(shí)踐，形成“自律—測(cè)評(píng)—披露”相結(jié)合的互補(bǔ)機(jī)制，推動(dòng)“安全即能力”的共識(shí)并促進(jìn)相關(guān)技術(shù)棧的成熟，增強(qiáng)公眾對(duì)“人工智能+”在政務(wù)、醫(yī)療、司法等高敏感場(chǎng)景中的信任。
實(shí)踐層面，醫(yī)療人工智能已經(jīng)初步形成并展示了“能力安全—流程合規(guī)—場(chǎng)景落地”的良性循環(huán)。國(guó)家藥監(jiān)局對(duì)人工智能類創(chuàng)新醫(yī)療器械實(shí)施“全生命周期質(zhì)量監(jiān)管”，并發(fā)布審查指導(dǎo)原則與臨床評(píng)估指引，推動(dòng)相關(guān)軟件按照高風(fēng)險(xiǎn)(III類)通道進(jìn)行審評(píng)審批。研究顯示，截至2023年年末，共有81款人工智能醫(yī)療器械獲批三類證，整體呈上升趨勢(shì)，數(shù)量與年份呈加速態(tài)勢(shì);2024年官方通報(bào)亦顯示創(chuàng)新醫(yī)療器械整體批準(zhǔn)數(shù)量持續(xù)攀升。這種“高風(fēng)險(xiǎn)高規(guī)制”的治理方法，使“人工智能+”在醫(yī)療影像輔助診斷、內(nèi)鏡息肉檢測(cè)等細(xì)分場(chǎng)景建立起了“依法合規(guī)—可追溯—可糾偏”的能力安全范式。
在城市治理與智能交通領(lǐng)域，“城市大腦”等系統(tǒng)通過數(shù)據(jù)融合與自適應(yīng)信號(hào)控制技術(shù)，有效提升了擁堵治理與應(yīng)急調(diào)度效率。學(xué)術(shù)研究與實(shí)證報(bào)道顯示，在通行速度、擁堵指數(shù)與碳排放等方面也出現(xiàn)了統(tǒng)計(jì)意義的改善。然而，“人工智能+城市治理”同樣需要遵守個(gè)人信息與公共安全的雙重邊界：在算法備案、深度合成標(biāo)識(shí)與內(nèi)容治理規(guī)則的護(hù)欄下，結(jié)合跨境數(shù)據(jù)的“白名單/負(fù)面清單+評(píng)估”機(jī)制，避免出現(xiàn)“以效率之名侵蝕權(quán)利”，最終實(shí)現(xiàn)“可計(jì)算的治理改進(jìn)”與“可解釋的公共問責(zé)”的協(xié)同發(fā)展。
三、提升政策制度適應(yīng)性，打造動(dòng)態(tài)敏捷多元協(xié)同治理體系
“人工智能+”的深入推進(jìn)，勢(shì)必要求治理理性兼顧“創(chuàng)新容忍度”與“風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)速度”。我國(guó)在生成式人工智能監(jiān)管上明確了“包容審慎、分類分級(jí)”的基本原則，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的技術(shù)與應(yīng)用實(shí)施差異化規(guī)則與“測(cè)試—評(píng)估—處置”一體化機(jī)制，并鼓勵(lì)采用“技術(shù)—管理”的組合拳與“政府監(jiān)管—行業(yè)自律—社會(huì)監(jiān)督”的協(xié)同機(jī)制。2024年發(fā)布的《人工智能安全治理框架》1.0版以風(fēng)險(xiǎn)管理為綱，系統(tǒng)區(qū)分了模型算法、數(shù)據(jù)與系統(tǒng)的內(nèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，以及網(wǎng)絡(luò)域、現(xiàn)實(shí)域、認(rèn)知域、倫理域的應(yīng)用安全風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)技術(shù)與綜合治理措施，強(qiáng)調(diào)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)演化“快速動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)調(diào)整治理措施”。這意味著“人工智能+”的政策法治保障正在從傳統(tǒng)的“靜態(tài)許可+事后追責(zé)”模式，轉(zhuǎn)向“事前評(píng)估—事中監(jiān)測(cè)—事后糾偏”的循環(huán)式治理體系。
從國(guó)際比較看，歐盟《人工智能法案》于2024年正式公布，確立了“基于用途驅(qū)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)”與“通用人工智能(GPAI)”額外義務(wù)的統(tǒng)一框架，力圖引導(dǎo)全球監(jiān)管的趨同與互認(rèn)。經(jīng)合組織于2024年更新《人工智能原則》，聚焦生成式與通用人工智能的治理協(xié)同。這些國(guó)際規(guī)則與原則有助于構(gòu)建“人工智能+”跨境互操作的合規(guī)基礎(chǔ)、測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)與治理語(yǔ)言的國(guó)際銜接機(jī)制，便利我國(guó)人工智能產(chǎn)品與服務(wù)在國(guó)際市場(chǎng)的推廣與合作評(píng)估。
從產(chǎn)業(yè)實(shí)踐看，治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于把企業(yè)的“合規(guī)能力”內(nèi)生化為“工程能力”。一方面，通過標(biāo)準(zhǔn)與測(cè)評(píng)把安全性、可靠性、可控性、可解釋性、公平性、內(nèi)容真實(shí)性等指標(biāo)嵌入研發(fā)流程與上線前紅隊(duì)測(cè)試，實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促改、以測(cè)促穩(wěn)”;另一方面，通過備案、標(biāo)識(shí)、申訴與處置等機(jī)制把問責(zé)鏈條延伸到運(yùn)營(yíng)階段，再結(jié)合跨境數(shù)據(jù)規(guī)則與算力綠色治理，構(gòu)建“可持續(xù)的合規(guī)資產(chǎn)”。當(dāng)“人工智能+”進(jìn)入供應(yīng)鏈、金融、教育等關(guān)涉公眾利益的核心系統(tǒng)時(shí)，實(shí)現(xiàn)“從能力到制度、從制度到生態(tài)”的治理閉環(huán)。
“人工智能+”行動(dòng)不是一時(shí)的響亮口號(hào)，而是一項(xiàng)以法治為底、以標(biāo)準(zhǔn)為尺、以能力為核、以協(xié)同為綱的系統(tǒng)工程。通過在基本制度與配套規(guī)制層面確立數(shù)據(jù)、算法、算力等要素的邊界與通道，在標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)測(cè)層面構(gòu)建可驗(yàn)證的能力安全基線，在治理框架層面形成包容審慎與分類分級(jí)的動(dòng)態(tài)敏捷機(jī)制，我國(guó)正在逐步把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可操作的治理實(shí)踐。在此過程中，跨境數(shù)據(jù)新規(guī)、“東數(shù)西算”與算力網(wǎng)絡(luò)、算法與深度合成備案、生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法及其確立的“包容審慎—分類分級(jí)”的監(jiān)管理念、以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)測(cè)體系的成熟，共同為“人工智能+”行動(dòng)提供了“硬法—軟法—技術(shù)”三位一體的政策供給體系。展望未來(lái)，隨著綜合性人工智能立法與安全治理標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)協(xié)同演進(jìn)，醫(yī)療、制造、交通、城市治理等重點(diǎn)場(chǎng)景的法律可預(yù)期性、場(chǎng)景可信度與國(guó)際互操作性將同步提升，推動(dòng)技術(shù)紅利在可問責(zé)、可解釋、可糾偏的軌道上最大化釋放——“以穩(wěn)致遠(yuǎn)”，勢(shì)必成為我國(guó)“人工智能+”行動(dòng)有力、有效、深入實(shí)施的決勝之道。(中國(guó)政法大學(xué)教授 張凌寒)
評(píng)論